曾經(jīng)，煙塵，是繁華富庶的象征

      曾經(jīng)，霧霾，是大城市的標(biāo)記

      美國(guó)，這個(gè)工業(yè)強(qiáng)國(guó)自然也經(jīng)歷過(guò)這個(gè)。瑞貝卡·哈丁·戴維斯（Rebecca Harding Davis）這樣描述了1861年西弗吉尼亞的鋼鐵城威靈（Wheeling）的生活：“這個(gè)城市最特別的是煙。它們陰沉沉地從鋼鐵廠高大的煙囪中涌出來(lái)，在泥濘的街道上黑黑的、油膩地沉淀下來(lái)……給房屋的正面、枯萎的白楊樹(shù)和路人的臉上披上了一層油煙的外套。煙塵，無(wú)處不在！……從后窗望去，我能看到……人類生命緩慢前行，……他們從出生到死亡都呼吸著那些有害于精神與肉體的、充滿著霧、油，以及黑煙的空氣。”

     在美國(guó)，人們最開(kāi)始用來(lái)解決環(huán)境問(wèn)題的法律是侵權(quán)法，這種傳統(tǒng)而古老的普通法中有一個(gè)概念，叫公共侵害（public nuisance），受害者通過(guò)此向?qū)焿m制造者提出索賠要求。但是這只是單個(gè)的解決方式，19世紀(jì)初，集中的通過(guò)政府行政力量進(jìn)行的法律管制開(kāi)始起步。這種管制首先是從地方政府開(kāi)始的。

     1815年左右，匹茲堡市制定了美國(guó)歷史上第一部空氣污染控制法令。1881，年，紐約市制定了《煙塵法令》（Smoke  Ordinance），禁止在城市內(nèi)排放濃煙，并對(duì)燃燒高硫煤者處以10-100美元的罰款。1902年，圣路易斯市制定了煙塵法令，底特律市于1907年制定了煙塵法令。其他城市如芝加哥、布法羅、丹佛等城市也相繼制定了煙塵法令。在各城市制定法律的同時(shí)，有的州也制定了煙塵法令，如馬薩諸塞州。這些法令主要是一些大城市的立法，不是州也不是聯(lián)邦。法條也很簡(jiǎn)單，內(nèi)容并不豐富。法條最多的紐約的《煙塵法令》也不過(guò)28條[1]

     1948年10月27日至10月31日，位于賓西法尼亞州西部山區(qū)的工業(yè)城市多諾拉（Donora），發(fā)生了一起嚴(yán)重的空氣污染事件。當(dāng)時(shí)，在午后，視線也僅僅能看到街的對(duì)面，除了煙囪之外，工廠都消失在煙霧中?？諝馐谷俗鲊I，甚至有種怪味。1952年12月5日至8日，英國(guó)倫敦上空連續(xù)四天煙霧彌漫，煤煙粉塵蓄積不散，“殺人霧”造成了1600人死亡。1963年11月，紐約發(fā)生的類似空氣逆流現(xiàn)象造成200人死亡。污染事件喚起了人民的對(duì)空氣污染的注意。

    聯(lián)邦認(rèn)識(shí)到他必須介入空氣污染的治理，1955年《空氣污染防治法》出臺(tái)，美國(guó)有了第一部聯(lián)邦空氣污染規(guī)制立法。1963年美國(guó)國(guó)會(huì)頒布了《1963清潔空氣法》，1967年頒布了《空氣質(zhì)量控制法》，1970年《清潔空氣法》修正案的出臺(tái)。依據(jù)該法案，聯(lián)邦政府得以設(shè)立聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)總署這一獨(dú)立的聯(lián)邦政府部門，監(jiān)管全國(guó)的空氣質(zhì)量、公共環(huán)境健康，并進(jìn)行環(huán)境保護(hù)技術(shù)開(kāi)發(fā)等方面的管理，環(huán)境保護(hù)署成為美國(guó)進(jìn)行統(tǒng)一空氣污染治理的最重要的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)。1970年《清潔空氣法》由此成為一個(gè)具有里程碑意義的立法，1970年12月31日簽署該草案的美國(guó)總統(tǒng)理查德·尼克松總統(tǒng)認(rèn)為《清潔空氣法》是一個(gè)起點(diǎn)，他說(shuō)，“我認(rèn)為從1970年開(kāi)始，我們進(jìn)行了真正地行動(dòng)，為美國(guó)的未來(lái)幾代人謀求清潔的空氣、干凈的水和開(kāi)放的空間”。[2]1990年，美國(guó)國(guó)會(huì)大幅修改《清潔空氣法》，賦予EPA更廣泛的權(quán)力。

     《清潔空氣法案》設(shè)立的制度有：1、國(guó)家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度（National Ambient Air Quality Standards，NAAQS）。1970年《清空氣法》修正案建立了國(guó)家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度，以創(chuàng)設(shè)一個(gè)覆蓋聯(lián)邦各州的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)框架?？諝赓|(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)由聯(lián)邦政府制定后，各州和地區(qū)依據(jù)“州政府獨(dú)立實(shí)施原則”制定具體實(shí)施方案以實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦政府的標(biāo)準(zhǔn)。2、州政府獨(dú)立實(shí)施原則（State Implementation Plans，SIPs)。州政府獨(dú)立實(shí)施原則是指各州政府根據(jù)國(guó)家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，在其轄區(qū)內(nèi)獨(dú)立行使空氣質(zhì)量監(jiān)管職責(zé)。各州政府在各自管轄范圍內(nèi)的“空氣質(zhì)量控制區(qū)”獨(dú)立進(jìn)行監(jiān)管和實(shí)施。對(duì)每一種空氣污染物質(zhì)制定具體的州政府管理計(jì)劃，并且每年都應(yīng)當(dāng)將新的計(jì)劃呈報(bào)于聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)總署接受審查。3、新源控制原則（New Source Performance Standards，NSPS)。新源控制原則是指在新建一項(xiàng)固定排放源企業(yè)或者對(duì)某項(xiàng)原有的固定排放源企業(yè)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的“改建”時(shí)，必須首先進(jìn)行“新源排放分析”，并報(bào)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)備案，獲取“預(yù)防重大危害”行政許可之后方可施工。確立這一原則的目的是確保新建項(xiàng)目能夠切實(shí)達(dá)到國(guó)家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的要求。4、有害大氣污染物國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)（National Emissions Standards for Hazardous Air Pollutants，NESHAPs)）。至2009年2月美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局已經(jīng)據(jù)此發(fā)布了22項(xiàng)固定源排放標(biāo)準(zhǔn)[3]

    除以上制度外，《清潔空氣法》將對(duì)移動(dòng)空氣污染物質(zhì)排放源的管理置于首位。《清潔空氣法》為加強(qiáng)移動(dòng)空氣污染物質(zhì)排放源的管理，采取了分類管理的辦法，設(shè)置了輕型汽車管理項(xiàng)目、重型汽車管理項(xiàng)目和非陸上交通使用發(fā)動(dòng)機(jī)管理項(xiàng)目。聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)總署立足于從源頭上防止超標(biāo)排放車輛的生產(chǎn)，制定了認(rèn)證制度、檢測(cè)制度、減排配件應(yīng)用制度等多項(xiàng)制度，以保證各類管理項(xiàng)目的落實(shí)。為了改善機(jī)動(dòng)車使用燃料，減少污染，美國(guó)清潔空氣法建立了氧化劑汽油項(xiàng)目。通過(guò)添加氧化劑促進(jìn)燃料的充分燃燒，以減少一氧化碳的形成。該項(xiàng)目要求所有一氧化碳“未達(dá)標(biāo)區(qū)”的地區(qū)只能銷售氧化劑汽油，所有進(jìn)入一氧化碳“未達(dá)標(biāo)區(qū)”的機(jī)動(dòng)車必須使用氧化劑汽油。美國(guó)《清潔空氣法》針對(duì)酸雨管理項(xiàng)目采取了排放許可制度。此外，《清潔空氣法》還規(guī)定了公民訴訟條款。公民訴訟的原告可以是公民、地方政府或非政府組織。也就是說(shuō)，任何人均可對(duì)違反環(huán)保法律的行為提起訴訟，而不要求與訴訟標(biāo)的有直接利害關(guān)系[4]。

     我們應(yīng)該慶幸，霧霾發(fā)生在城市，這使得它更受到關(guān)注。事實(shí)上，中國(guó)農(nóng)村的污染也相當(dāng)嚴(yán)重了！這是一個(gè)警告，這也是一個(gè)進(jìn)步，當(dāng)人開(kāi)始注重生活質(zhì)量而不是GDP的增長(zhǎng)，當(dāng)人開(kāi)始關(guān)注人自身的健康需要，也許就是得救之日，畢竟誰(shuí)都不想在肺癌的巨大的疼痛中死去。

[1] 尹志軍：《美國(guó)環(huán)境法史》，中國(guó)政法大學(xué)2005年博士論文

[2]見(jiàn)美國(guó)環(huán)境保護(hù)署網(wǎng)站，http://www.epa.gov/air/caa/40th.html，2013年1月20日訪問(wèn)

[3]陳家桂等, 美歐日國(guó)家電子工業(yè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)探析, in 中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)2009年學(xué)術(shù)年會(huì)2009: 中國(guó)湖北武漢. 第758-765頁(yè).

[4]梁睿：《清潔空氣法》中國(guó)海洋大學(xué)2009年博士論文

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