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作品從法社會(huì)學(xué)視角，以山東省濟(jì)南市、濰坊市、東營市、德州市、棗莊市為樣本調(diào)研公租房的建設(shè)、運(yùn)營實(shí)施情況，通過對(duì)五市經(jīng)驗(yàn)和問題的分析，特別是抓住公租房制度建設(shè)中的法律制度這一核心問題，從政府、市場(chǎng)、個(gè)人在場(chǎng)域中的競(jìng)爭(zhēng)與合作的邏輯入手，剖析公租房建設(shè)現(xiàn)狀和制度建設(shè)困境，發(fā)現(xiàn)了法律脫嵌的現(xiàn)狀及法律如何嵌入的關(guān)鍵點(diǎn)，并進(jìn)一步探索出相關(guān)立法建議并試擬出《山東省公共租賃住房管理辦法》（建議稿）。

一、公租房：“歷史”與“現(xiàn)狀”的分析 （一）中國住房體系的歷史變遷 （1）單位制 　　　自改革開放至上世紀(jì)90年代，我國城鎮(zhèn)居民的住房問題主要依靠單位福利分房解決，即單位制。城鎮(zhèn)居民無需承受太大壓力，即可解決自身住房問題。在住房問題的解決上，企業(yè)承擔(dān)了較多的責(zé)任。 （2）從單位制到市場(chǎng)化 　　　隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷發(fā)展，住房體系也在發(fā)生變化。1998年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，單位福利房分配為主的住房制度正式讓位于為以市場(chǎng)化供應(yīng)為主的住房制度。我國正式進(jìn)入住房市場(chǎng)化時(shí)代。大量商品住房投入市場(chǎng)，城鎮(zhèn)居民主要通過在市場(chǎng)上購買商品住房解決住房問題。 （3）保障住房的產(chǎn)生 　　　隨著住房的市場(chǎng)化發(fā)展，低收入人群難以通過市場(chǎng)化的途徑解決住房問題，為保障這一群體的住房權(quán)益，國務(wù)院在1998年頒布了《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，提出了建設(shè)保障性住房的目標(biāo)，各地開始建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房與廉租房。為進(jìn)一步加強(qiáng)保障性住房的建設(shè)，國務(wù)院于2007年發(fā)布了《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，首次提出建設(shè)公共租賃住房，并明確提出將廉租房作為住房保障體系的主體，保障對(duì)象由原來的城鎮(zhèn)最低收入家庭擴(kuò)大到低收入家庭。這一舉措一定程度上解決了城鎮(zhèn)低收入群體的住房問題。 （二）公租房：現(xiàn)狀調(diào)查與問題分析 （1）山東公租房現(xiàn)狀 1.山東省公租房建設(shè)整體情況 山東省經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為平穩(wěn)，是傳統(tǒng)的人口大省，新就業(yè)職工眾多，中低收入階層數(shù)量較大。2010年，山東省17市全部啟動(dòng)公共租賃住房建設(shè)，公租房的建設(shè)拉開了帷幕。山東省高度重視公租房建設(shè)，連續(xù)出臺(tái)了一系列法規(guī)文件規(guī)范公租房建設(shè)，并在用地保障、資金籌集、稅收等方面，給予優(yōu)惠和扶持?？偟恼f來，山東省公租房建設(shè)呈現(xiàn)出一片良好的態(tài)勢(shì)。 A.建設(shè)數(shù)量 　　　a.2010-2012年山東省公租房建設(shè)數(shù)量巨大，這與山東省對(duì)于公租房建設(shè)的大力扶持是分不開的。另外，山東省人口基數(shù)大，導(dǎo)致對(duì)公租房的需求量大，也是山東省公租房建設(shè)數(shù)量巨大的另一重要原因。 　　　b.2010-2012年，公租房竣工套數(shù)已達(dá)到總數(shù)的一半，效率尚可。據(jù)調(diào)研，絕大多數(shù)未完工的房屋也將在未來兩年內(nèi)施工結(jié)束，基本能夠解決一部分中低收入階層的住房問題。 B.建筑戶型 目前，山東省公租房戶型多為兩室一廳和一室一廳，戶型在40平米到60平米之間不等，戶型周正緊湊,空間利用合理，能夠較好的滿足承租人的基本需求。 C.租金 山東省政府規(guī)定，公共租賃住房租金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)適當(dāng)?shù)陀谕囟瓮瑱n次市場(chǎng)價(jià)租金，面向社會(huì)出租的一般不低于市場(chǎng)價(jià)租金的70%，以確保建設(shè)資金在合理周期收回，使公共租賃住房實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展。 2.山東五市公租房建設(shè)現(xiàn)狀 　　　隨著時(shí)代的發(fā)展,經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)力度將放緩,取而代之的是公租房。經(jīng)過各地方政府連續(xù)幾年對(duì)公租房建設(shè)運(yùn)營的投入和監(jiān)管，目前山東省公租房建設(shè)呈現(xiàn)出良好的態(tài)勢(shì)，各地紛紛加大對(duì)公租房建設(shè)的投入，并出臺(tái)相關(guān)優(yōu)惠政策鼓勵(lì)企業(yè)投資建設(shè)和承租人入住。下面將對(duì)山東五市公租房建設(shè)中各區(qū)域發(fā)展特色進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。 3.山東五市公租房建設(shè)比較 根據(jù)我們實(shí)地走訪山東五市（濟(jì)南，濰坊，東營，棗莊，德州）所得到的數(shù)據(jù)，在查閱大量政府法規(guī)文件的基礎(chǔ)上，我們對(duì)五市公租房建設(shè)的各個(gè)主要方面展開了比較。 A.各市公租房建設(shè)數(shù)量（2012年）B.房源籌集與管理C.資金籌集與管理D.優(yōu)惠政策扶持E.申請(qǐng)條件F.配租管理G.租后管理 公租房申請(qǐng)人群分析 公眾政策認(rèn)知情況分析 在有效的350份問卷中，我們以年齡、收入、職業(yè)等個(gè)人特征變量，對(duì)人們的政策認(rèn)知、住房壓力判斷、住房取向以等因素做了初步的描述。為進(jìn)一步分析夾心層的人群特征，我們以政策認(rèn)知指數(shù)為基礎(chǔ)，進(jìn)行均值聚類，結(jié)果得到兩類人群，即認(rèn)知能力較低人群和認(rèn)知能力較高人群，前者約占被調(diào)查者總數(shù)的 64%，后者約占 36%。由此數(shù)據(jù)可以看出，雖然大多數(shù)人知道公租房政策，但不了解公租房政策的民眾大有人在。因此，加大政策宣傳力度勢(shì)在必行。 　　　 B.家庭規(guī)模與租住房型的關(guān)系 分析 　　?。?）調(diào)查結(jié)果顯示，被調(diào)查者中，家庭規(guī)模為1的人（即未結(jié)婚的人），85%左右的人對(duì)住房的要求以中小型住房為主，極少數(shù)人希望租住大面積住房，可見絕大多數(shù)單身人士的經(jīng)濟(jì)能力只能維持小型住房；家庭規(guī)模為2人的被調(diào)查者，超過90%是剛結(jié)婚不久的夫婦，他們對(duì)住房的要求絕大多數(shù)都在兩室一廳以上，被調(diào)查者表示，他們更多在為將來的生活打算，他們希望租住較大的住房的原因很大程度上是考慮將來有了孩子的生活；家庭規(guī)模為3人的被調(diào)查者，210名被調(diào)查者，接近180名希望租住中小型住房，實(shí)地采訪中多名被調(diào)查者均表示，住房面積夠用就好，他們希望把錢更多的用到事業(yè)投資和孩子未來的教育投資上。 　　?。?）整體分析，在700名被調(diào)查者中，希望租住中小型住房的人占85%左右，不論家庭規(guī)模大小，都希望租住中小型規(guī)模的住房。其原因在于，90%的人表示他們都是將公租房作為自己住房的一個(gè)過渡，當(dāng)自己經(jīng)濟(jì)狀況好轉(zhuǎn)后，會(huì)購買商品房，因此目前不需要投入過多資金在公租房上，其次，收入低微的人的經(jīng)濟(jì)條件，也不足以租住大面積的住房，因而物美價(jià)廉的中小戶型也是他們的首選。 （2）公租房：山東省公租房建設(shè)中存在的問題 　　　通過實(shí)地調(diào)研山東五市，我們發(fā)現(xiàn)總結(jié)了山東省公租房建設(shè)管理存在的一些問題以及遇到的困難： 　　　法律法規(guī)體系不健全。 發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的實(shí)踐表明，推進(jìn)住房保障，重在立法。通過法律來引導(dǎo)和規(guī)范各方經(jīng)濟(jì)主體的行為，從而保證住房保障體制落到實(shí)處。通過上文的比較分析，我們發(fā)現(xiàn)山東省還沒有建立完善的公租房管理制度，盡管部分城市先后出臺(tái)“暫行管理辦法”、 “實(shí)施細(xì)則”等地方政府規(guī)章，但這些名目的規(guī)章制度都沒能系統(tǒng)、完整、統(tǒng)一地對(duì)公租房發(fā)展中的各種問題進(jìn)行規(guī)范，在實(shí)施中還遇到種種困境，急需法律制度的規(guī)范。 　　　公租房的供需矛盾較為突出。 　　　雖然公租房在保障中低收入家庭的住房問題上起到了積極作用，但保障效率與保障效果與實(shí)際需求相比，仍舊較低。主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面： ①實(shí)物配租廉租房比例小，在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)地市因?yàn)橘Y金不足等原因，由于政府出資建設(shè)的公房?jī)H有幾百套，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足城市中中低收入者的需要。如德州市首批公租房只有136套，這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。 ②地市差異較大，如在東營市，因勝利油田職工宿舍較早建設(shè)，東營本身人少地多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較快，所以公租房的需求并不迫切，在我們的訪談中，很多中低收入者表示，單位提供住宿，且房?jī)r(jià)比照其它一線二線城市，還算可以接受，故無意愿申請(qǐng)公租房。因此，在東營的公租房首輪摸底調(diào)研中，公租房遇冷，預(yù)計(jì)將會(huì)出現(xiàn)閑置的情況；但是在濰坊市，因經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展相對(duì)較緩，且缺乏特大型企業(yè)，員工的福利保障不佳，故公租房還未推出市場(chǎng)，就有許多居民打電話咨詢相關(guān)事宜。據(jù)了解，濰坊市的老城區(qū)較多，工薪階層占據(jù)人口的絕大部分，據(jù)濰坊市住建科的工作人員介紹，在濰坊公租房的申請(qǐng)過程中，勢(shì)必將會(huì)進(jìn)行幾輪搖號(hào)篩選，最終只有部分居民得以入住。 ③企業(yè)自建公租房供需亦不平衡。在我們的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，企業(yè)自建公租房亦出現(xiàn)供需不平衡的狀況。如在濰坊的歌爾企業(yè)，因?yàn)槠渎毠ぽ^多，且遠(yuǎn)離市區(qū)，人員多為三班倒的流水線工人，外來務(wù)工人員較多，故其所建的大量公租房仍不能滿足越來越多員工的需求，但在濰坊的另一企業(yè)，我們卻發(fā)現(xiàn)，企業(yè)配建的公租房出現(xiàn)了遇冷的情況，因?yàn)檫@家企業(yè)人數(shù)較少，且平均收入較高，平均年齡在30—45歲。大多數(shù)員工能夠承受買房的壓力，受傳統(tǒng)觀念的影響，其更愿意獲得房屋的所有權(quán)，而非使用權(quán)。 　　　物業(yè)管理體系不完善。 發(fā)達(dá)國家或地區(qū)在公租房物業(yè)管理方面都有明確的規(guī)定和一整套完整的體系，而目前我們看到，山東省內(nèi)許多城市的公租房管理相關(guān)法規(guī)、文件、細(xì)則中對(duì)物業(yè)管理的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)水平等都沒有明確規(guī)定，沒有形成一套完整的制度，為以后的運(yùn)營埋下了隱患。 　　　公租房配套保障措施不完備。 發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的公租房建立了比較完善的相關(guān)配套保障措施，給予申請(qǐng)者以全面的補(bǔ)貼措施。而山東省由于公租房處于建設(shè)與初期使用階段，相關(guān)配套保障措施，如土地（用地許可）、房屋的分配、監(jiān)管等尚不全面，有待進(jìn)一步完善。 （5）公租房的保障群體覆蓋面難以界定。 　　　不同于廉租房和經(jīng)適房，公租房的保障群體是中低收入者。眾所周知，低收入者的界定相對(duì)容易，一般來說，最低保障線就是一個(gè)地區(qū)的“貧困線”，但是中等收入者的收入?yún)s往往難以界定。在我省各地市的實(shí)踐情況來看，一般在公租房的摸底中采取收入加房屋的模式，即不僅考慮其收入狀況，工作年數(shù)，亦考慮其擁有住房情況。將實(shí)際的居住平均平方米數(shù)等狀況考慮在其范圍內(nèi)。但即便是這樣，也難以劃分中等收入者與較低收入者，高收入者的界限。在部分地市，就出現(xiàn)了開著中高檔汽車的高級(jí)白領(lǐng)卻申請(qǐng)公租房的狀況。 （6）公租房建設(shè)運(yùn)營難度大。 ①資金不足。由于公租房是新型保障性住房，財(cái)政撥款有限，故資金不足成為政府建設(shè)公租房的首要難題。例如在濟(jì)南市，財(cái)政撥款數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到濟(jì)南市公租房建設(shè)需求的標(biāo)準(zhǔn)，故選址較為偏僻，戶型單一，房源較少。 ②選址難，地塊落實(shí)難，行政審批手續(xù)復(fù)雜。例如在德州市，有一處公租房就面臨著規(guī)劃近兩年，遲遲不能開工的狀況。因?qū)蛹?jí)審批制度復(fù)雜，很多地市的公租房開工晚，建設(shè)進(jìn)程緩慢。 ③后續(xù)管理實(shí)施維護(hù)十分困難。因?yàn)楣夥颗c廉租房同屬保障性住房，但為了保障住戶住的舒適方便，后續(xù)的物業(yè)管理成為讓建設(shè)主管部門頭疼的難題。作為一項(xiàng)民生工程，公租房的建設(shè)運(yùn)營不應(yīng)以盈利為目的，但物業(yè)公司多為市場(chǎng)化運(yùn)作，住戶往往承擔(dān)不起高額的電梯使用費(fèi)、物業(yè)管理費(fèi)等。若要將管理權(quán)收歸政府，統(tǒng)一管理，則勢(shì)必將造成更大的資源浪費(fèi)。 （7）公租房建設(shè)的選址標(biāo)準(zhǔn)、戶型設(shè)計(jì)有待完善。 　　　據(jù)實(shí)地調(diào)研所知，絕大部分中低收入者群體都希望公租房月租金價(jià)位在1000元以下，并且位置要處于距離市中心半小時(shí)生活圈內(nèi)。但這顯然難度較大。從偏遠(yuǎn)地區(qū)選址，可以降低房?jī)r(jià)，但是配套設(shè)施不健全，勢(shì)必將加大中低收入者的生活成本；從城區(qū)選址，中低收入者的生活水平提高了，房?jī)r(jià)卻難以接受。例如在濟(jì)南市，公租房普遍分布于二環(huán)以外，許多中低收入者考慮到就業(yè)、子女入學(xué)等原因，不愿意離開現(xiàn)居住地。從調(diào)研結(jié)果看來，中低收入者以25—40歲者居多，家庭成員以2—3口人居多，但是公租房的戶型設(shè)計(jì)主要是針對(duì)單身住戶，或兩人居住，適合三口之家的戶型幾乎沒有。例如，在濟(jì)南市東部龍奧城附近的一處公租房，其戶型全部為50㎡以下的一室一廳住房，房屋的結(jié)構(gòu)難以進(jìn)行改造。由于戶型不夠合理，三口之家基本都放棄了這里的房源。 二、公租房：法制現(xiàn)狀與理論透視 （一）理論透視 　　　1.公租房：競(jìng)爭(zhēng)與合作的新場(chǎng)域 　　　場(chǎng)域(field)是由當(dāng)代法國社會(huì)學(xué)大師皮埃爾·布迪厄提出的一個(gè)重要的社會(huì)學(xué)概念，它是指“在高度分化的社會(huì)里, 社會(huì)世界是由具有相對(duì)自主性的社會(huì)小世界構(gòu)成的, 這些社會(huì)小世界就是具有自身邏輯和必然性的客觀關(guān)系的空間,其自身特有的邏輯和必然性也不可化約成支配其他場(chǎng)域運(yùn)作的那些邏輯和必然性。公租房作為一種“社會(huì)事實(shí)”，是大的社會(huì)結(jié)構(gòu)的一個(gè)重要構(gòu)件。這一重要構(gòu)件的內(nèi)在原理和它與法治制度的關(guān)聯(lián)，是我們選用“場(chǎng)域”這一概念工具的原因。 　　　首先，公租房制度是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)空間。它是“大社會(huì)場(chǎng)域”中獨(dú)立且自成體系的一部分。這種獨(dú)立性即是自身的邏輯和必然性，表現(xiàn)在公租房上即保障公平價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，但這種邏輯和必然性不能“跨界”，僅在公租房這一場(chǎng)域內(nèi)發(fā)揮其作用。 　　　其次，公租房場(chǎng)域是一個(gè)客觀關(guān)系的空間，場(chǎng)域本身就是一種關(guān)系性的概念。因此公租房場(chǎng)域本身就是由種種復(fù)雜交錯(cuò)卻又各居其位的關(guān)系構(gòu)成的一個(gè)網(wǎng)絡(luò)，它涵蓋了所有與公租房相關(guān)的關(guān)系，其中最主要即公租房與房屋租賃市場(chǎng)的關(guān)系，承租人與出租人即政府的關(guān)系等。 　　　最后也是最重要的一點(diǎn)——公租房的場(chǎng)域是一個(gè)動(dòng)態(tài)的空間。場(chǎng)域絕對(duì)不是一個(gè)靜止的空間，而是充斥著“競(jìng)爭(zhēng)”的空間，所有的關(guān)系參與者相互遭遇，利用各自的手段方法達(dá)成各自的目標(biāo)。具體到公租房的場(chǎng)域中來，政府作為公共管理者在公租房關(guān)系中占據(jù)主動(dòng)。為了解決社會(huì)住房問題，政府提供了公租房這種公共產(chǎn)品，其對(duì)象——部分被管理者——中低收入者，為實(shí)現(xiàn)自身利益，表達(dá)其訴求。在這場(chǎng)“競(jìng)爭(zhēng)”中政府和個(gè)人有沖突也有合作，雙方希望競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果是能夠以最小的投入獲得最優(yōu)的結(jié)果。同時(shí)，公租房場(chǎng)域下的競(jìng)爭(zhēng)主體并非僅有政府和中低收入者，市場(chǎng)也參與到了這一場(chǎng)域當(dāng)中，房屋租賃本應(yīng)由市場(chǎng)所調(diào)節(jié)，但公租房這一公共產(chǎn)品的出現(xiàn)，政府與市場(chǎng)的利益作用關(guān)系也參與其中。同時(shí)，場(chǎng)域也是一個(gè)充斥著“合作”的空間，關(guān)系參與者在制度制定與施行的過程中，不斷進(jìn)行換位、表達(dá)、妥協(xié)、借鑒，因此，政府的責(zé)任一方面是根據(jù)公眾的需求實(shí)施有效的公共管理，另一方面也要進(jìn)行科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，確保公民的參與權(quán)能夠?qū)崿F(xiàn)。例如，在公租房的管理過程中完善其公示制度，在相關(guān)辦法的制定過程中進(jìn)行社會(huì)聽證，使得公民、市場(chǎng)主體合法參與決策過程，讓公意在公共決策中得到體現(xiàn)。 　　　總的說來，對(duì)公租房進(jìn)行公共管理的實(shí)質(zhì)即是對(duì)這種多元利益主體之間競(jìng)爭(zhēng)的一種規(guī)制與平衡，要保障公共利益的實(shí)現(xiàn)，決策者就必須讓各方平等的參與到公共決策當(dāng)中，在場(chǎng)域中充分發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)與合作的積極作用。 　　　2.公租房中法律的“脫嵌”與“嵌入” 　　　在公租房場(chǎng)域內(nèi)，各方利益主體之間的競(jìng)爭(zhēng)處于一種“原始”狀態(tài)，這種競(jìng)爭(zhēng)是無序的，天然存在失衡的風(fēng)險(xiǎn)。為了讓這種競(jìng)爭(zhēng)從無序走向有序，建立一套規(guī)范的法律機(jī)制至關(guān)重要。通過法律制約公權(quán)力保障私權(quán)利，平衡競(jìng)爭(zhēng)中的各方利益，才能使公租房場(chǎng)域內(nèi)的公共管理在法律的框架下高效有序的運(yùn)行。 　　　當(dāng)前，在公租房的實(shí)踐中，法律是否與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，是否已經(jīng)“嵌入”了呢？從2010年七部委發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》，到2012年住建部發(fā)布《公共租賃住房管理辦法》，各省和部分地市相繼公布公租房管理?xiàng)l例或辦法，有關(guān)公租房管理的部門規(guī)章和地方性法規(guī)等行政規(guī)范性文件已逐漸形成體系，法律似乎已經(jīng)嵌入，但實(shí)際情況可能并非如此。 　　　就目前得到的數(shù)據(jù)，全國各地公租房申請(qǐng)遇冷現(xiàn)象頻發(fā)。濟(jì)南市目前提供的14608套公租房，只接到6000戶左右的申請(qǐng)，為此政府又將申請(qǐng)日期延長兩個(gè)月，但申請(qǐng)情況仍不樂觀。[[6]濟(jì)南公租房供大于求 供14608套只有6000戶申請(qǐng)[N].山東商報(bào), 2013-5-3(A07).][6]上海市入住率僅占供應(yīng)房源四成，申請(qǐng)時(shí)間也曾延長20天。[[7]部分城市首批公租房遭“空置”[N].經(jīng)濟(jì)參考報(bào),2012-4-20(10).][7]鄭州市的情況則更為嚴(yán)峻，政府公開配租1353套公租房，僅有628人，最終入住僅一成。武漢市公租房空置率也高達(dá)7成。[[8]鄭州公租房空置九成？[N].人民日?qǐng)?bào),2012-4-9(8).][8]這些的現(xiàn)象無疑反映出對(duì)于公租房的公共管理中，公民參與程度低，政策的制定與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展脫鉤，不能完全滿足受眾的需要，因此，中低收入者用他們的實(shí)際行動(dòng)表達(dá)了對(duì)現(xiàn)行公共決策的反對(duì)意見。這無疑是中低收入者在公共政策形成的過程中為自己的利益所做的“競(jìng)爭(zhēng)”。由此看來，盡管各地公租房實(shí)踐有相關(guān)行政規(guī)章作為依據(jù)，但其效力并未得到參與其中的公民的認(rèn)可，無法起到以法律規(guī)制社會(huì)公共管理的作用。公租房場(chǎng)域內(nèi)的法律仍處于不甚完善的“脫嵌”狀態(tài)。 　　　要完善公租房制度，勢(shì)必要從根源入手，讓法律擺脫“脫嵌”的現(xiàn)狀重新“嵌入”到公租房場(chǎng)域中去，指導(dǎo)公租房的社會(huì)實(shí)踐。法律的重新“嵌入”則需要對(duì)相關(guān)法律制度進(jìn)行詳盡分析，以發(fā)現(xiàn)其發(fā)展的方向。 三、公租房的完善：制度保障和立法建議 （一）公租房制度保障 1.理念與原則 　　　首先，公租房的立法應(yīng)秉承保障人權(quán)的理念，通過立法實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障，切實(shí)解決公民住房問題。尊重和保障人權(quán)是憲法的根本原則，住房權(quán)作為公民的基本權(quán)利，理應(yīng)得到充分保障。而且，從科學(xué)發(fā)展觀的角度進(jìn)行思考，保障并滿足公民的基本住房需求無疑是符合以人為本這一核心思想的。 　　　為了更好的實(shí)現(xiàn)人權(quán)保障，國家有責(zé)任建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度，完善而全面的住房保障體系是其中的重要組成部分。改革開放三十余年，我國目前已經(jīng)具備了基本的物質(zhì)條件，對(duì)公民住房權(quán)提供更完善的保障，使廣大人民共享改革開放的成果，生活得更有尊嚴(yán)。 　　　其次，公租房運(yùn)營與管理應(yīng)立法保障公民參與權(quán)。行政行為的公開透明是保障行政科學(xué)性、合法性的重要條件，公租房作為社會(huì)保障體系的重要組成部分，其運(yùn)營管理必須是“陽光下的”行政管理。而只有充分讓公民參與到公租房的運(yùn)營管理中去，才能真正有效的保障政府公共管理的公平性和公開性。所以，在公租房的立法中，要以保障公民參與權(quán)為原則，制定合理機(jī)制，讓公民真正參與到公租房的運(yùn)營管理中去，從而更好的實(shí)現(xiàn)公租房的社會(huì)保障價(jià)值。 　　　2.制度設(shè)計(jì) 　　?。?）立法模式 　　　公租房立法應(yīng)當(dāng)解決具體的社會(huì)問題，更應(yīng)以法律保障居民居住權(quán)，因此，必須做出除了綱領(lǐng)性、宣言性的規(guī)則外的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。但在我國目前的情況下，公租房建設(shè)仍處于起步階段，在各個(gè)環(huán)節(jié)仍亟待探索、適應(yīng)。出臺(tái)一部包含農(nóng)村、城市等多種住房保障形式的《住房保障法》的要求雖然迫切，但條件并不成熟。在此情況下，應(yīng)采取地方立法先行的模式，逐步探討解決各地遇到的保障具體問題，再匯集成具有普遍意義的規(guī)則，上升為法，更為高效，亦更為可行。 　　　在我國并不適宜采用統(tǒng)一的社會(huì)法典模式，因此建議我國在制定住房法時(shí)，應(yīng)逐步、分階段完成，可以使用法規(guī)、規(guī)章、但最終應(yīng)當(dāng)上升為法律——這一較高層級(jí)的規(guī)制手段。 （2）核心問題 　　在公租房立法的制度設(shè)計(jì)中，有幾個(gè)核心問題應(yīng)予以明確。 　　首先，公租房產(chǎn)權(quán)界定問題，在公租房的建設(shè)過程中，政府和企事業(yè)單位相互合作，又有投資主體具有復(fù)合型，公租房產(chǎn)權(quán)歸屬也存在模糊。這一問題的基本原則是誰出資誰所有。政府與單位共同出資的，定性為共有，由二者共同享有所有權(quán)。 　　其次，在公租房建設(shè)運(yùn)營的全過程中，政府責(zé)任問題。政府是公租房建設(shè)運(yùn)營中的主導(dǎo)者，其對(duì)公租房負(fù)有全面的監(jiān)管責(zé)任。對(duì)于政府自主建設(shè)、籌集的公租房，政府主管部門作為公租房產(chǎn)權(quán)人，對(duì)其承擔(dān)全面的建設(shè)、管理、監(jiān)管責(zé)任。對(duì)于企事業(yè)單位自建公租房，政府主要作為行政監(jiān)督機(jī)關(guān)，行使監(jiān)督權(quán)。 　　第三，申請(qǐng)人或承租人應(yīng)負(fù)擔(dān)的法律義務(wù)問題。 　　申請(qǐng)人應(yīng)遵守誠實(shí)信用原則，對(duì)自身情況如實(shí)申報(bào)，禁止通過謊報(bào)、瞞報(bào)個(gè)人真實(shí)信息的方式獲取公租房保障，并遵守公租房調(diào)整、退租規(guī)則。承租人有義務(wù)按時(shí)足額繳納租金并遵守公租房管理規(guī)定，承擔(dān)違規(guī)所帶來的責(zé)任。 　　最后，權(quán)利救濟(jì)和法律責(zé)任問題。在公租房立法過程中，應(yīng)給予公租房申請(qǐng)人和承租人足夠的法律保護(hù)，使其有充分的權(quán)利救濟(jì)途徑，通過行政復(fù)議或訴訟的手段維護(hù)自身合法權(quán)益。法律責(zé)任承擔(dān)則應(yīng)區(qū)分公租房產(chǎn)權(quán)人責(zé)任和行政主管部門責(zé)任，分別以民事和行政法律進(jìn)行規(guī)制。 （二）公租房立法的具體建議 1.融資與房源籌集 　　　公租房建設(shè)融資，仍將以財(cái)政資金為主要資金來源，建立各級(jí)專項(xiàng)資金，保障公租房建設(shè)資金支持。同時(shí)，拓寬融資渠道，除鼓勵(lì)銀行信貸、公積金貸款、發(fā)行債券等傳統(tǒng)融資渠道外，還要積極創(chuàng)新融資方式，采取REITs、BOT模式等進(jìn)行融資。 　　　此外，對(duì)公租房建設(shè)資金要嚴(yán)格管理，?？顚Ｓ?。在公租房建設(shè)中涉及到的各項(xiàng)稅費(fèi)及行政費(fèi)用可以參照其他保障性住房實(shí)行減免。而公租房租金收益，應(yīng)實(shí)行收支兩條線，主要用于償還公租房建設(shè)貸款和公租房的維護(hù)、管理。 　　　公租房房源籌集可采取多元化道路，以政府、企業(yè)新建、改建為主，籌集符合公租房條件的閑置其他保障性住房、公有住房、企事業(yè)單位及個(gè)人提供的住房。以保證交通便捷、生活設(shè)施完善為前提，采取集中建設(shè)與配搭建設(shè)相結(jié)合的方式。 2.申請(qǐng)與準(zhǔn)入機(jī)制 　　　總體上公租房的申請(qǐng)條件和準(zhǔn)入機(jī)制應(yīng)在考慮本地區(qū)公租房需求和保障能力的基礎(chǔ)上，盡量降低門檻，擴(kuò)大覆蓋范圍。首先在申請(qǐng)人主體資格上，應(yīng)對(duì)申請(qǐng)個(gè)人與家庭進(jìn)行區(qū)分，分別適用不同的條件。其次，公租房應(yīng)將保障面擴(kuò)展到長期居住和工作于本地區(qū)的外來務(wù)工人員，因此應(yīng)取消戶籍限制，以長期居住和在本地有固定工作為標(biāo)準(zhǔn)。再次，申請(qǐng)人的具體條件，例如：申請(qǐng)人的當(dāng)前住房情況、工作情況等，應(yīng)根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)指數(shù)、城鎮(zhèn)住房保障覆蓋面等因素進(jìn)行界定，并定期調(diào)整。最后，為了更好的配置社會(huì)公共資源，任何申請(qǐng)人或家庭僅能申請(qǐng)一套公租房，且不得同時(shí)享受其他保障性住房。 3.運(yùn)營與管理 　　　除企事業(yè)單位向本單位提供的公租房有本產(chǎn)權(quán)單位進(jìn)行管理外，其他共組房應(yīng)有當(dāng)?shù)刈》勘Ｕ喜块T承擔(dān)主要的管理職責(zé)。同時(shí)加強(qiáng)與民政部門、勞動(dòng)與社會(huì)保障部門的分工合作，完善公租房管理體系。 　　　公租房投入運(yùn)營后的具體維護(hù)、管理等可引入市場(chǎng)機(jī)制，由政府聘用物業(yè)公司進(jìn)行管理，并對(duì)物業(yè)公司給予相應(yīng)補(bǔ)貼。 　　　公租房承租人應(yīng)充分發(fā)揮主動(dòng)性，在政府集中建設(shè)的公租房區(qū)域內(nèi)，有承租人自發(fā)組成，選舉產(chǎn)生承租人委員會(huì)。代表承租人的利益，行使共同管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)。 　　　因承租人委員會(huì)并不像業(yè)主委員會(huì)能夠代表業(yè)主行使所有權(quán)，其主要職能并非對(duì)于公租房進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的管理，而是代表承租人與物業(yè)公司、公租房所有權(quán)人和政府主管部門進(jìn)行交涉，維護(hù)承租人的合法合理權(quán)益，充當(dāng)雙方溝通的橋梁。 　　　承租人委員會(huì)的監(jiān)督職能可分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。對(duì)內(nèi)及時(shí)了解各承租人情況，監(jiān)督承租人違規(guī)行為；對(duì)外，監(jiān)督物業(yè)公司履職情況，及時(shí)、準(zhǔn)確的向所有權(quán)人反映相關(guān)信息。同時(shí)監(jiān)督政府主管部門的相關(guān)行政行為，行使公民監(jiān)督建議權(quán)。 　　　在大型公租房社區(qū)可以設(shè)立承租人大會(huì)，由全體承租人組成，代表承租人利益，進(jìn)行自我管理。并由承租人大會(huì)選舉產(chǎn)生承租人委員會(huì)。 4.調(diào)換與退出 　　　為實(shí)現(xiàn)公租房的良性循環(huán)，充分保障中低收入者的住房權(quán)，應(yīng)為公租房設(shè)立完整的調(diào)換與退出機(jī)制。當(dāng)公租房承租人情況發(fā)生變化，對(duì)于公租房地段、戶型等需求隨著變化，承租人可以提出調(diào)換申請(qǐng)，再由其主觀部門對(duì)其申請(qǐng)進(jìn)行審核，決定是否予以調(diào)換。 　　　當(dāng)承租人不再符合公租房租賃資格、出現(xiàn)違反管理政策或局部繳納租金等情況時(shí)，應(yīng)按照各地制定的退租機(jī)制對(duì)其進(jìn)行清退。保障公租房在中低收入者中循環(huán)，充分發(fā)揮公租房的保障作用。 5.監(jiān)督與權(quán)利救濟(jì) 　　　完善公租房管理的監(jiān)督機(jī)制，應(yīng)該將行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、立法監(jiān)督相結(jié)合。加強(qiáng)外部監(jiān)督，充分發(fā)揮承租人委員會(huì)和新聞媒體的作用，監(jiān)督公租房運(yùn)營管理。并應(yīng)建立公租房檔案和承租人檔案，完善公租房信息管理。 　　　此外，應(yīng)賦予承租人有效的權(quán)利救濟(jì)途徑，對(duì)于政府主管部門有關(guān)公租房的決議不服的，承租人應(yīng)有權(quán)向上一級(jí)人民政府申請(qǐng)復(fù)議一次，對(duì)于復(fù)議結(jié)果不服的可提起行政訴訟，或可提請(qǐng)人大進(jìn)行監(jiān)督。

第十三屆“挑戰(zhàn)杯”全國大學(xué)生課外學(xué)術(shù)科技作品競(jìng)賽全國三等獎(jiǎng)