基本信息
- 項目名稱：
- 城市流浪乞討人員救助方式的探討——以廣西中小城市為例
- 小類：
- 管理
- 簡介：
- 2003年8月《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》實施以來，流浪乞討人員不但沒有得到有效救助，反而流浪乞討人員變多了，乞討種類也變得復雜起來了。僅靠愛心救助以及救助站提供的物質(zhì)救助是不可能很好的解決流浪乞討問題的，合理有效的救助政策應該要結(jié)合愛心救助、物質(zhì)救助、心理救助、勞動救助以及法律保障為一體，通過這一系列的措施幫助流浪乞討人員樹立正確的價值觀，使其真正走上人生的正軌，重拾對人生的信心。
- 詳細介紹：
- 序論 （一）問題的提出 改革開放以來，我國的社會經(jīng)濟取得了巨大的歷史性成就，人民生活水平總體上達到了小康水平。但在實際生活中很多方面存在比較突出的社會不平衡現(xiàn)象，如果不認真加以解決，勢必會影響經(jīng)濟社會更加全面、協(xié)調(diào)和健康的發(fā)展。當前我國社會普遍存在的乞討現(xiàn)象就是比較突出的一例。尤其是2003年實行《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》方案后，乞討現(xiàn)象愈演愈烈，已經(jīng)不再是個別現(xiàn)象和短期行為，而是已經(jīng)給人們?nèi)粘Ｉ顜砹艘欢ǔ潭鹊母蓴_和影響，引起了政府和社會的高度重視的事關(guān)全局的社會問題。因此有不少學者對流浪乞討相關(guān)問題作了研究，比如陳微、吳丹梅、郭普璞對流浪乞討群體的成因進行了深入解析，并提出了若干意見；王保慶在其《中國乞丐調(diào)查》中也分析了當代中國社會乞討現(xiàn)象的現(xiàn)狀，并對其發(fā)展趨勢進行了深入探討；陳溪在我國流浪乞討人員社會救助措施的法律方面也有不少思考和研究；浙江大學的馮甦春從其碩士論文《從管制到救助：城市流浪乞討人員救助制度分析》就中國城市流浪乞討人員管理制度進行了分析研究…… 城市大量的流動乞討現(xiàn)象，不僅嚴重影響了市容、市貌及人們的生活秩序，也使本身就因社會資源失衡而缺乏就業(yè)能力，缺乏生存資源，缺乏自主生活能力的這一群體不斷被邊緣化，最終逼迫他們放棄所謂的信仰，導致人性的異化和扭曲，在行乞路上放逐自我，放逐人生，因此流動乞討問題亟待解決。本研究通過對廣西中小城市的流浪乞討人員救助方式的研究，希望對流浪乞討問題獲得一些真實的了解和一些實質(zhì)性的解決辦法，能夠?qū)α骼似蛴懭藛T這一社會弱勢群體的救助方式提供一些幫助，使救助更為有效，為構(gòu)建和諧社會出一份力。 （二） 研究方法及研究內(nèi)容 1、主要研究方法 （1）隨機抽樣調(diào)查 抽樣調(diào)查對象主要針對與處理流浪乞討現(xiàn)象相關(guān)的機構(gòu)以及與在流浪乞討人員出沒頻繁的人流區(qū)來往的普通市民。 （2）機構(gòu)訪談 主要是對民政局、救助站等管理部門進行采訪，盡可能掌握全面、客觀的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。 （3）觀察分析法 觀察分析法在我們的整個調(diào)查中作為一種輔助方法使用。觀察分析法分為參與性觀察分析和非參與性觀察分析，在我們的調(diào)查研究中，我們使用的是非參與性觀察分析法，也就是在一些調(diào)研中，我們并不是直接參與被觀察者的直接接觸，而是采取在旁觀察的方法來進行，這種觀察分析法在我們調(diào)查的多個城市中都使用過，尤其在桂林、貴港、柳州，比如流浪乞討人員的性別、生存狀態(tài)、行蹤等。 （4）文獻分析研究 資料的另一個來源就是文獻，我們借鑒過的文獻主要有三大類，第一類是關(guān)于理論的書籍，比如《越軌社會學概論》、《當代中國流浪乞討救助制度研究》，通過對這些書籍的查閱，我們理解了諸如美國社會學家帕克(R?E?Park) 的“邊緣化”、 科恩的“越軌”、 法國社會學家E?涂爾干的“失范”、“貧困的馬太效應”等直接適用于我們研究的理論；第二類是親身經(jīng)歷過或特意涉足去了解流浪乞討人群的個人撰寫者的記敘描寫，如占才強的《臥底當代丐幫》；第三類是大眾傳播媒介，如報紙、雜志、電視新聞等。 （5）定量和定性相結(jié)合分析 定量分析主要是將我們課題組所做的問卷調(diào)查、機構(gòu)訪談、電話訪談的信息進行收集并用SPSS軟件對問卷調(diào)查數(shù)據(jù)進行分類統(tǒng)計和分析；定性分析則指，我們結(jié)合觀察和調(diào)查所掌握的資料對流浪乞討問題的價值判斷，同時將我們各方面的訪談筆記做理性的比較和分析等。關(guān)于定量分析和定性分析的具體數(shù)據(jù)和圖表我們將會在正文中逐步展現(xiàn)。 2、研究的主要內(nèi)容 針對城市流浪乞討問題，結(jié)合我國實施的流浪乞討人員救助方式，以廣西中小城市為例，對城市流浪乞討人員的乞討行為和社會救助方式進行研究，目的是通過對流浪乞討現(xiàn)象的成因分析，探討如何才能更好地解決流浪乞討問題。 （三）調(diào)查的基本情況 1、調(diào)查地點的選取 我們選取南寧、柳州、桂林、貴港等廣西中小城市，尤其是對首府南寧、旅游城市桂林等城市，進行隨機抽樣調(diào)查，并對南寧、桂林等市的民政局、救助站等機構(gòu)進行面對面訪談和數(shù)次電話訪談，獲得了重要的信息以及數(shù)據(jù)，這些資料對我們課題的研究具有非常重要的幫助。 眾所周知的，南寧市在2007年10月榮獲了人居領(lǐng)域全球最高獎——聯(lián)合國人居獎。2008年，在全市人民共同努力下，南寧市獲得了“全國文明城市”榮譽稱號。作為廣西壯族自治區(qū)首府的綠城南寧，可以說是享譽世界。無可否認，南寧市在經(jīng)濟、文化等方面的建設已經(jīng)取得了巨大的成就。而風景優(yōu)美的桂林，早就因其山清水秀、石美洞奇的“甲天下”山水而享譽盛名，而在近些年的建設中，桂林市除了旅游業(yè)越辦越好以外，其它方面的城市建設也取得了長足的進步。 然而，盡管這些城市的建設已經(jīng)取得了比較好的成就，卻依舊存在著非常嚴重的流浪乞討問題。在南寧市從火車站到朝陽廣場一帶，桂林市從火車站到十字街一帶，這些地方人口密集，商業(yè)繁華，是市民以及游客出游、購物以及消遣的必經(jīng)之地。但是在這些地段的流浪乞討者，他們要么就是跪地不起，要么就是俯首磕頭，要么就是故露殘肢，要么就是強討強要，既讓市民感到極為反感，又加重了治安管理的壓力。我們的調(diào)查顯示，人們普遍認為流浪乞討行為加大了社會治安隱患（見表1），也極大影響了城市形象和居民的日常生活（見圖1、圖2）。 表1：流浪乞討行為對城市社會治安的影響評價 流浪乞討行為對城市建設影響的評價：加大了社會治安隱患 Frequency Percent Valid Percent Cumulative Percent Valid 非常同意 106 37.9 38.1 38.1 基本同意 115 41.1 41.4 79.5 不同意 25 8.9 9.0 88.5 反對 6 2.1 2.2 90.6 沒想過 26 9.3 9.4 100.0 Total 278 99.3 100.0 Missing System 2 .7 Total 280 100.0 從這個表我們可以很明確的看出，在接受采訪的市民中，有79%的比例認為流浪乞討行為加大了社會治安隱患，因而，不管是從影響市民的生活還是從破壞社會治安的角度來看，流浪乞討行為都應該成為一個值得高度關(guān)注的問題。 圖1：流浪乞討行為對居民日常生活的影響評價 圖2：流浪乞討行為對城市形象的影響評價 2、調(diào)查方式及樣本情況 為了掌握更多與我們研究方向相關(guān)聯(lián)的資料，我們課題組從2008年至2009年就來進行相關(guān)資料的收集、整理和加工，在這一年的時間里，我們走訪了南寧、柳州、桂林、貴港等廣西中小城市，做過相關(guān)的隨機抽樣調(diào)查、機構(gòu)訪談和街頭訪談，數(shù)據(jù)的定性分析和定量分析、觀察分析、文獻分析等。我們問卷調(diào)查的地點為南寧市，調(diào)查內(nèi)容為“關(guān)于流浪乞討行為的評價及救助方式”，問卷采取被訪問者自填的方式，期中我們共發(fā)放調(diào)查問卷300份，回收 300份，其中有效問卷為280份，回收率為100%，有效率為93%。根據(jù)回收的問卷，被訪者的基本情況如下： 我們的研究對象主要包括兩大方面，一是以乞討作為發(fā)家致富的手段的流浪乞討者；二是由于懶惰心理而自愿去乞討的流浪乞討者；而至于那些被不法分子以及黑惡勢力組織操縱的流浪乞討者則不在我們的研究范圍之內(nèi)。 一、流浪乞討現(xiàn)象出現(xiàn)的原因 從法律層面來說，流浪乞討并非為法律所禁止的，但是從道德層面來說，流浪乞討卻的確有違人倫，是社會上絕大多數(shù)人所不齒的，因為流浪乞討人員的存在，不但不能給社會做出任何貢獻，而且還會影響和制約著社會的和諧和發(fā)展。既然如此，那么為什么街上仍然會有那么多的流浪乞討人員呢，促使他們甘愿從事這項被社會所唾棄的“不是職業(yè)的職業(yè)”的原因何在？ 經(jīng)過我們的調(diào)查和分析，我們認為，流浪乞討人員愿意在城市進行流浪乞討的原因是復雜的，其中可以從主客觀兩方面原因加以分析。 （一）客觀方面 1、貧困 無論是處于什么社會形態(tài)，也無論是出于什么時代，貧困都是導致流浪乞討的最直接原因，甚至可以說，只有解決了農(nóng)村貧困問題，才有可能從源頭上解決流浪乞討問題。不管是從人員構(gòu)成、經(jīng)濟收入還是從個人能力方面來看，流浪乞討人員都是屬于需要社會救助的弱勢群體。在人員構(gòu)成上，流浪乞討群體的主體部分都是貧困農(nóng)民、底層農(nóng)民工、底層流動人員和離家兒童等；而在經(jīng)濟收入上，這些群體的收入普遍低于社會人均收入水平，他們生活很不穩(wěn)定，缺乏安全感，消費結(jié)構(gòu)的恩格爾系數(shù)甚至是高達0.8以上，所以生活質(zhì)量非常低；而在個人能力方面，由于他們受教育少，文化素質(zhì)低，就業(yè)能力差，進而導致他們在目前激烈的市場化競爭中更是處于絕對劣勢地位?，F(xiàn)階段社會發(fā)展出現(xiàn)的群體分配不均，導致經(jīng)濟利益上的分配不平等，引起了社會關(guān)系的失常，使得這一群體的弱勢處境不斷被邊緣化，貧困讓他們不得不為生存而尋求乞討這種越軌的生活方式。 2、流動失范 失范理論是法國社會學家埃米爾?涂爾干提出來的，他認為傳統(tǒng)與新價值觀沖突中產(chǎn)生的社會問題就是“失范”，一些社會學者認為，現(xiàn)存的社會規(guī)范得不到人們的廣泛認同，進而使社會規(guī)范喪失了抑制人們行為的權(quán)威和效力，這是失范的體現(xiàn)。以上的理論為提出農(nóng)民的“流動”失范提供了新的理論視角，我國專門研究社會變遷、社會分層等問題的著名學者陳微認為，所謂農(nóng)民的“流動失范”是指農(nóng)民在向城市的流動過程中，個人素質(zhì)、個人能力、城市生活能力、城市生活信息、城市生活支持系統(tǒng)均有不足，從而使“生活目標”與“與實現(xiàn)目標手段”之間出現(xiàn)不平衡，導致找不到工作、失業(yè)、生活資源缺乏、生存狀況惡劣、信仰迷茫、越軌行為等 。20世紀80年代城鄉(xiāng)經(jīng)濟體制的改革導致了大規(guī)模的“民工潮”，大量的農(nóng)民遷流到城市尋找工作，但由于能力的偏差及文化的沖突，導致失業(yè)。據(jù)簡新華、黃錕關(guān)于2006年“中國農(nóng)民工最新生存狀況研究”的數(shù)據(jù)反映，大部分農(nóng)民工自愿市民化，但他們?nèi)谌氤鞘腥源嬖诤艽蟮恼系K和困難，67．8%的希望脫離農(nóng)村、成為真正的市民，不希望脫離農(nóng)村、成為市民的農(nóng)民工僅占32．2%。 生存壓力過大帶來了極大的茫然和被文明社會所拋棄的感覺，當饑餓來臨時，他們也就失掉了基本的道德規(guī)范和法律意識，導致了乞討或犯罪這種社會失范行為產(chǎn)生。于是無奈選擇了臨時性行乞或長期行乞，求助于救助站返鄉(xiāng)，甚至出現(xiàn)職業(yè)性行乞或“跑站”等一系列現(xiàn)象，從而導致了反社會、反文化的失范行為傾向出現(xiàn)惡性循環(huán)的局面。 3、邊緣化 因為歷史和社會發(fā)展的原因，我國不夠成熟的戶籍制度，缺乏引導的流動，以及流動人群本身的素質(zhì)和區(qū)域文化生活的差異，城鄉(xiāng)在收入和生活水平、公共服務和社會保障以及社會地位上的巨大差距，使得遷移的人們游離在城市與農(nóng)村的邊緣，即邊緣化。邊緣化可以從兩個方面來解釋，一方面是邊緣地位，另一方面是邊緣人格。邊緣地位是指人們處于社會政治、經(jīng)濟、文化、權(quán)力中心以外，他們不被認真對待，在“被忽略”中生活；而邊緣人格是指在社會互動和文化變遷中，面臨難以適應的環(huán)境，屈服于壓力而處于一種不夠健康、失態(tài)但不至于失控的人格狀態(tài)，如矛盾、焦慮、自卑、攻擊、沖突、自尊感地下、道德感地下等人格特征，邊緣人格的極端發(fā)展就演變?yōu)轭j廢行為、無序行為、無政府行為、極樂主義行為、極端個人主義行為?？梢哉f，是邊緣地位導致了邊緣人格，而邊緣人格又進而推動了那些邊緣化人群成為流浪乞討者。 （二）主觀方面 從主觀方面來看，流浪乞討現(xiàn)象主要體現(xiàn)為一種道德人倫方面的“越軌”行為 ，流浪乞討人員主觀信仰的缺失加上主觀愿望的錯位，導致了摒棄道德人倫的“越軌”。某些學者看來，越軌是人們違反主流生活準則或價值觀念的任何思想和行為的一種現(xiàn)象。通?？磥?，主流價值觀認為作為人應銘記自食其力的理念和準則，靠自身實實在在的勞動來換取美好的生活。而實際上總有這么一些人，一些受教育低、文化素質(zhì)低、綜合能力低的貧困人口，他們既不愿意勤儉持家，自食其力，又不甘心理想破滅，因而就萌生了置社會準則、價值觀念于不顧的越軌行乞行為。根據(jù)我們的觀察，在流浪乞討人員中，有一部分人的本意是以乞討作為發(fā)家致富的手段，一部分則是由于懶惰心理而自愿去乞討。 這與很多市民的判斷一致。我們在南寧的調(diào)查中，有24.6%的受訪者認為流浪乞討人員之所以甘愿以乞討為生，是由于他們懶惰，20.4%的受訪者則認為其原因是他們是在進行職業(yè)化的乞討，3.2%的受訪者則認為他們是想通過乞討來發(fā)家致富，5.0%的受訪者則認為他們是習慣了那種流浪的自由。 也就是說，按照市民的看法，他們認為有53.2%的流浪乞討者的乞討行為屬于越軌行乞，引起了市民的普遍反感。 二、我國對流浪乞討人員的傳統(tǒng)救助方式 流浪乞討人員是我國社會的弱勢群體，一直以來，我們的政府都對流浪乞討人員保持著高度的關(guān)注并且一直都在努力想辦法管理、保護和救助這些流浪乞討人員。新中國成立以來，我國政府針對流浪乞討人員的管理出臺了多種相關(guān)政策，1961年，當時的中共中央批轉(zhuǎn)了公安部的《關(guān)于制止人口自由流動的報告》，決定在大城市設立“收容遣送站”，這是我國收容制度的發(fā)端，也是我國政府第一個有 關(guān)流浪乞討人員的文件，其主要針對的是因三年自然災害而進城的農(nóng)民。1982年國務院發(fā)布了《城市流動乞討人員收容遣送辦法》，1992年，國務院又頒布《關(guān)于收容遣送工作改革問題的意見》，收容對象被擴大到“三無人員”（無合法證件、無固定住所、無穩(wěn)定收入）。 在實行“收容遣送”時期，由于有《城市流浪乞討人員收入遣送辦法》做后盾，管理部門對街上的流浪乞討人員，可以采取先勸其離開，如勸說不了，就強制收容進收容遣送站，再由收容遣送站在弄清楚其原籍后，將其遣送回原籍的政策。由于這種救助方式的強制力度比較大，所以對流浪乞討人員的管理效果也相對比較明顯。 但是，收容遣送制度也帶來了很大的負面效應。首先，流浪乞討行為并沒有被相關(guān)的法律以明文禁止，在沒有構(gòu)成違法犯罪的情況下就強行對流浪乞討人員進行收容遣送，是不夠民主也不法治的做法；其次，很多流浪乞討人員在流浪乞討人員在被收容和遣送的過程中，容易受到相關(guān)人員的不合理甚至是不合法的對待，2003年的“孫志剛事件”就是一個實例。而在“孫志剛事件”后，很多與收容遣送有關(guān)的流浪乞討人員被虐待事件被接二連三地報道出來，以致很多人都開始對這個制度產(chǎn)生質(zhì)疑。最后，甚至直接導致了這個制度的廢止。 三、我國對流浪乞討人員現(xiàn)行的救助方式 2003年，“孫志剛事件”之后，國務院停止了之前實行的收容遣送辦法，2003年6月20日，溫總理簽署國務院令，公布《城市生活無著落的流浪乞討人員救助管理辦法》，標志著《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》被正式廢止。2003年8月1日起正式在全國范圍內(nèi)實行《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，該辦法一直沿用至今。 從《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》到《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》的政策轉(zhuǎn)變，其目的都是為了加強管理和更好地救助流浪乞討人員?！冻鞘猩顭o著的流浪乞討人員救助管理辦法》的第一條很鮮明的指出了政府制定此辦法的目的，即“對在城市生活無著的流浪、乞討人員（以下簡稱流浪乞討人員）實行救助，保障其基本生活權(quán)益，完善社會救助制度，制定本辦法。”新的救助管理辦法的救助對象也很明確，《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》實施細則的第二條指出“《救助管理辦法》規(guī)定的‘城市生活無著的流浪乞討人員’是指因自身無力解決食宿、無親友投靠，又不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)，正在城市流浪乞討度日的人員”?！毒戎芾磙k法》第五條還規(guī)定：公安機關(guān)和其他有關(guān)行政機關(guān)的工作人員在執(zhí)行職務時發(fā)現(xiàn)流浪乞討人員的，應當告知其向救助站求助；對其中的殘疾人、未成年人、老年人和行動不便的其他人員，還應當引導、護送到救助站。而第十三和第十四條又有規(guī)定，救助站應當建立健全站內(nèi)管理的各項制度，實行規(guī)范化管理；縣級以上人民政府部門應當加強對救助站工作人員的教育、培訓和監(jiān)督。這些規(guī)定直觀的表明，新的救助措施一方面是直接加大了對流浪乞討人員的保護力度，使他們能享受最基本的生活權(quán)利；另一方面又從加強對救助站相關(guān)工作人員的教育、培訓和監(jiān)督入手，來確保流浪乞討人員在被救助期間的合法權(quán)益免遭侵害?？梢?，新的救助措施的出臺是針對《城市流浪乞討人員收入遣送辦法》缺乏人性化管理的弊端提出來的，它結(jié)合時代精神，力圖體現(xiàn)“以人為本”的管理理念。 從《救助管理辦法》的各項規(guī)定來看，這個救助方式應該是既符合當前我國的流浪乞討現(xiàn)狀，又符合政府政策的人文關(guān)懷精神的，但是，其實際的救助效果是不是與其預期的救助效果相一致呢？ 據(jù)我們的觀察和調(diào)查，自2003年8月《救助管理辦法》實施以來，街上的流浪乞討人員卻依舊沒有得到有效救助，流浪乞討現(xiàn)象也依舊影響著市民們的日常生活，也依舊影響著整個城市的形象，而且很多市民甚至還反映說，在救助政策轉(zhuǎn)變以后，城市中的流浪乞討人員非但沒有因此而減少，反而是流浪乞討人員變多、而且種類也變得復雜起來。相關(guān)管理部門也表示，目前對流浪乞討人員的救助和管理工作，也因流浪乞討人員種類的多樣性和數(shù)量變更的不確定性變得更為復雜了。 我們研究認為，這一現(xiàn)象的出現(xiàn)可以主要歸結(jié)于以下兩方面的原因： （一）從“強制收容”到“自愿救助”，對流浪乞討人員的約束力降低。 在收容遣送時期，公安機關(guān)工作人員對不聽勸解的流浪乞討人員可以將其強制收容至收容遣送站，再由收容遣送站的工作人員對其進行相關(guān)救助。出于對公安機關(guān)執(zhí)法人員及收容遣送站的畏懼，流浪乞討人員在行乞時多少會有些顧忌，但是，當“強制收容”被“自愿救助”取而代之之后，流浪乞討人員在這方面的顧忌就打消了，《救助管理辦法》第五條就明確規(guī)定：公安機關(guān)和其他有關(guān)行政機關(guān)的工作人員在執(zhí)行職務時發(fā)現(xiàn)流浪乞討人員的，應當告知其向救助站求助；對其中的殘疾人、未成年人、老年人和行動不便的其他人員，還應當引導、護送到救助站。因為公安機關(guān)已經(jīng)沒有對流浪乞討人員進行強制收容的權(quán)力，而且要不要到救助站進行救助也是由流浪乞討者本人決定，公安機關(guān)和其他行政機關(guān)的工作人員能做的，就是對流浪乞討人員進行告知、引導、護送到救助站。既然是自愿救助，而且又沒有人可以對流浪乞討者本人進行強制收容，他們自然也就習慣于撇開救助站而在外面自由行乞了。南寧市某相關(guān)部門的工作人員透露，在沒有強有力的措施對流浪乞討人員進行管理和監(jiān)控的情況下，已經(jīng)存在的流浪乞討者會更傾向于自由乞討，因為救助站畢竟給不了他們太多的物質(zhì)補助；而那些潛在的流浪乞討人員也很容易轉(zhuǎn)化為真正的流浪乞討者，因為在市場經(jīng)濟的環(huán)境下，人們的金錢和利益觀念普遍加強，很多處在人格邊緣化的窮苦群眾寧愿走向自由乞討，也不愿意在艱苦的工作崗位中受苦受累。 （二）救助站并不能恰到好處地對流浪乞討人員起到救助作用。 1、救助站的救助能力有限，很多流浪乞討人員根本不愿意去接受救助。 救助站的財力是有限的，故而救助力度也就會因為財力的限度而受到制約，《救助管理辦法》第二條就說明：“救助站對流浪乞討人員的救助是一項臨時的社會性救助措施”。既然救助站的救助只是一種臨時性措施，而流浪乞討問題是一個長期存在的社會問題，并不是突發(fā)事件，所以，兩者在管理的性質(zhì)上本身就存在一定的沖突。 我們課題組從相關(guān)資料以及南寧市救助站了解到，當前我國救助站對流浪乞討人員的救助方式主要是以這幾個步驟來進行的：流浪乞討人員自愿向救助站申請救助→救助者相關(guān)信息的填寫→幫助符合救助條件的求救者購買返程車票，讓其返回原籍（期間可以在救助站免費食宿一至兩天）。顯然，很多流浪乞討人員是不愿意接受這樣的救助方式的，因為，首先，流浪乞討人員行乞的目的在于籌集錢以供自由使用（可能是為了長期溫飽，也可能是為了斂財致富），而救助站并不能給予他們足夠的物質(zhì)上的支持；其次，很多流浪乞討人員并不想返鄉(xiāng)，或者說他們當中的很多就是因為在家鄉(xiāng)生活不下去才出來流浪乞討的，救助站提供的返鄉(xiāng)車票并不符合流浪乞討人員的意愿；再次，雖然救助站設有救助食宿舍和救助餐，被救助者可以在里面進行免費的食宿，但是由于救助站的財力有限，救助站對流浪乞討人員的救助次數(shù)和時長也是相當有限的?！毒戎芾磙k法》的實施細則第十二條就明文規(guī)定：救助站應當根據(jù)受助人員的情況確定救助期限，一般不超過10天；因特殊情況需要延長的，報上級民政主管部門備案。而救助站，一般是在流浪乞討人員進入救助站的當天或者第二天就幫他們買車票讓他們回家，也就是說，他們能在救助站免費食宿的時間一般是不超過一天。所以，即使有流浪乞討人員自愿去救助站，那也只不過是他們?yōu)樯娴臋?quán)宜之計而已，這就進而導致了很多流浪乞討人員在一年內(nèi)就出現(xiàn)多次重復救助的情況。而且，這樣的救助方式還容易導致被救助的流浪乞討者的“跑站”現(xiàn)象，所謂的“跑站”，也就是被救助者不僅在救助站白吃白睡，而且還拿著救助站發(fā)放的火車票一站站地混下去，這樣就給各城市的救助工作帶來了更大的壓力。 2、救助站救助的對象錯位 從《救助管理辦法》中我們可以發(fā)現(xiàn)，救助站是整個救助執(zhí)行中直接面對流浪乞討人員的機構(gòu)，而實施細則第二條又明確規(guī)定，救助站救助的“城市生活無著的流浪乞討人員”是指“因自身無力解決食宿、無親友投靠，又不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)，正在城市流浪乞討度日的人員”。所以，應該說在整個救助管理中，救助機構(gòu)和救助對象都是相當明確的。 然而，在實際的救助過程中，我們救助站面臨的救助對象卻并不符合文件中所提到人員身份。比如，某救助站雖然每天也會接待大約二十名自愿救助者，但是，他們當中，真正符合實施細則上規(guī)定的救助對象的是少之又少，那些救助者絕大多數(shù)聲稱自己是因為上當受騙等客觀原因在公安人員的引薦下，特意來救助站借食宿和乞求車票回家的，而真正的流浪乞討人員卻很少主動上門來求助。表2是該救助站2008年10月到2008年12月的救助數(shù)據(jù)。從救助站的數(shù)據(jù)中我們可以清楚地看到，從2008年10月到12月，該救助站共接待救助對象1366人，其中男性為1212人，占總數(shù)的88.7%，青壯年為84.1%，健康人員為1227人，占總數(shù)的89.8%。從這些數(shù)據(jù)比例中，我們可以看到，絕大多數(shù)受助人員都是身體健康、有勞動能力的青壯年男性，而且這些并非真正意義上的流浪乞討人員。所以說，在實際操作中，救助站的救助對象是與《救助管理辦法》實施細則中所規(guī)定的救助對象錯位的。 表2：××救助管理工作情況（2008年10——12月）統(tǒng)計表 單位：人 月份 10月 11月 12月 累計 本月受助人員總數(shù) 446 455 465 1366 （一）按性別分 男性 399 405 408 1212 女性 47 50 57 154 （二）按年齡分 少年兒童（18周歲以下） 52 44 30 126 青壯年 367 387 395 1149 老年（60周歲以上） 27 24 40 91 （三）按身體狀況分 健康人員 397 410 420 1227 危重病人 14 12 12 38 精神病人 14 9 6 29 癡呆傻人員 2 1 0 3 肢體殘疾人員 19 23 27 69 3、救助站功能的宣傳力度不夠 救助站是直接面對流浪乞討人員進行救助的機構(gòu)，但是救助站的救助職能卻并不為眾人所知。在對市民對“救助站職能和作用”的了解程度的調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)，對救助站職能和作用表示“很了解”的就只有5.0%，而表示“僅了解一點、基本不理解、完全不知道”的比例竟然占到了95%。這些相對有知識有文化的市民對救助站的了解情況就僅此而已，那些文化層次相對較低的流浪乞討人員對救助站的理解程度就可想而知了。 救助站職能和作用的知名度太低，至少對給流浪乞討人員的救助帶來了兩大障礙，一是，在《救助管理辦法》中，鼓勵市民在發(fā)現(xiàn)流浪乞討人員是要及時告知或者引導其進救助站，但是由于很多市民自己對救助站的措施和功能并不理解，所以，在當他們真正碰到行乞者時，也就無從指導和幫助了；二是，由于流浪乞討人員并不知道救助站的具體職能，所以，也致使部分流浪乞討人員有欲求助而又無從求助的無奈。 4、救助站的數(shù)量太少 《救助管理辦法》第二條規(guī)定：縣級以上城市人民政府應該根據(jù)需要設立流浪乞討人員救助站。文件中只說到應該根據(jù)需要設立救助站，但并沒有規(guī)定應當以什么標準來確立縣級以上的城市應當設立的救助站的數(shù)量，而就我們掌握的資料來看，廣西的城市一般都只設立有一個救助站，比如桂林和柳州，而南寧市雖然說設有兩個救助站，但是有一個救助站是設立在賓陽縣，所以南寧市城區(qū)其實也就是一個救助站。這些城市不僅救助站的數(shù)量少，而且在救助站的位置方面，設計也并非合理。比如南寧市，其城區(qū)流浪乞討人員最集中的是從火車站到朝陽廣場一帶，然而其救助站卻設置在東葛長湖路口附近，而從火車站到救助站就是坐公車，也有近半個小時的路程，很顯然，這對救助措施的實施是相當不方便的?！毒戎芾磙k法》第五條說：“公安機關(guān)和其他有關(guān)行政機關(guān)的工作人員在執(zhí)行職務時發(fā)現(xiàn)流浪乞討人員的，應當告知其向救助站求助；對其中的殘疾人、未成年人、老年人和行動不便的其他人員，還應當引導、護送到救助站?！钡锹吠灸敲催b遠，告知其救助站的具體地址已經(jīng)相當麻煩，“引導和護送”就更加困難了。 從以上的分析可以看出，不管是在以前的“收容遣送”時期，還是在目前的“自愿救助”階段，流浪乞討問題都沒有得到很好的治理，收容遣送的管理太不人性化，不能體現(xiàn)“以人為本”的執(zhí)政理念；而“自愿救助”的管理雖然是體現(xiàn)了政府的人文關(guān)懷精神，但是其管理力度又太小，容易被流浪乞討人員利用政策的漏洞來自由行乞，而且救助站的作用也不能得以很好的發(fā)揮。 四、關(guān)于救助方式的思考 既然“收容遣送”和“自愿救助”的救助效果都不理想，那么，更加合理的救助方式應該如何呢？經(jīng)過我們課題組的仔細研究和論證，我們覺得，要想有效地治理流浪乞討問題，還得從以下幾個方面做努力： （一）設立乞討法，以便使我們的一切救助行動都有法可依 流浪乞討問題在我國也是由來已久，國家也一直都在對流浪乞討問題進行管理和救治，但是，不管是之前實行的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，還是目前正在實行的《城市生活無著落的流浪乞討人員救助管理辦法》，都只是一些行政方案而已，而且不夠具體明確，真正有關(guān)流浪乞討的問題在國內(nèi)各大法律中卻都沒有涉及到，這就給我們的治理造成了無法可依的局面。 同時，流浪乞討者也是一普通的社會群體，我們當然不可能去針對他們而立法。其實，真正影響城市形象影響市民生活的，也并不是流浪乞討者本身，而是流浪乞討者的乞討方式，試想，當你步行于南寧市，漫不經(jīng)心地經(jīng)過朝陽百貨大樓，興寧步行街一帶時，身前或身后常突然沖出一兩個年紀幼小的乞討兒童，生拉硬扯讓行人施舍一些小錢，有虛掩著抱身抱腿的、有伸手進你褲袋掏錢的，林林總總、不足而一，使過往市民原本有的那些憐憫之心，被硬生生消減得蕩然無存了。所以，從這個角度來說，我們可以改變我們的立法方向，不是直接針對流浪乞討者本身，而是把立法方向放在乞討行為規(guī)范上。同時，針對前“越軌”行乞，比如職業(yè)化行乞者、租用或者收買殘疾人作為乞討牟利的工具的組織者、以乞討為掩飾伺機行竊者等，應加以法律約束。當流浪乞討者的行乞方式超越了法律所限定的范圍的時候，他們就必須得負起相關(guān)的法律責任，也只有當這方面的法律條文都健全的時候，我們對流浪乞討問題的治理才能有法可依，在救助和管理上才會井然有序。 （二）從心理著手，對流浪乞討者進行心理救助。 由于邊緣地位和邊緣人格所導致的行乞，其行乞者大多數(shù)是由于其主觀上的心理扭曲而導致，要想對這部分流浪乞討者達到有效的治理，對他們的心理救助是必不可少的。如果我們可以對流浪乞討者進行心理救助，使他們的邊緣人格回歸到正常人格，流浪乞討問題自然可以迎刃而解。我們的調(diào)查數(shù)據(jù)也顯示，有43.6%的市民對心理救助是抱有很大的期待。 心理救助的開展，需要一個比較長期的過程，在一定程度上說，相當有難度。我們課題組設想的步驟大概可以分為以下方面：首先是人員配備方面，每個救助站必須配備一到兩名心理咨詢師；其次是在設施配備方面，救助站需要預備一兩間“教室”做心理教育之用；再次就是在受助人員方面，我們可以采取兩種方式，針對自愿來到救助站實習救助的流浪乞討者，可以實行一對一或者一對多的心理救助，在針對街上不愿去救助站進行救助的流浪乞討者，救助站應該組織人員想辦法在給與流浪乞討人員一定的物質(zhì)補助的基礎(chǔ)上定期組織那些街上的流浪乞討者到救助站進行心理救助。 心理救助或許不會對每個流浪乞討者都能起到很好的效果，但是對其中的部分人員來說，只要他們接受了心理教育，他們就會有被感化的一天，就會有克服依賴、懶散和惰性的信心，就會重新樹立正確的人生觀、價值觀和世界觀，也就會有轉(zhuǎn)回人生正軌的希望。當然，為了使心理救助能夠得以長期有效的實行，政府必須要在法律上予以支持，也就是說，在我們上面提到的設立乞討法的法律條文里面，應當要規(guī)定流浪乞討者有必須接受救助站心理救助的義務。 關(guān)于心理救助，桂林市救助站在針對流浪乞討人員的“跑站”問題的治理時，也已經(jīng)小范圍的開了先河，桂林市救助站以“從心理上關(guān)愛鼓勵、從思想上幫助教育”為理念，對一些“跑站”者實行了心理救助，很多跑站者在接受心理教育之后，認識到了流浪乞討的錯誤，決定痛改前非。 （三）開發(fā)適合流浪者從事的工作崗位，讓流浪者得以就業(yè)和再就業(yè)。 流浪乞討的最主要成因是貧困，而貧困的原因之一就是他們?nèi)鄙傧鄬Ψ€(wěn)定的工作。在靠競爭上崗的市場經(jīng)濟大環(huán)境下，流浪乞討者顯然會成為競爭壓力下的落魄者。然而，流浪乞討者是一個特殊的群體，如果我們也簡單地歸因于目前我國實行的社會主義市場經(jīng)濟體制，就硬性地把流浪乞討者也放入競爭激烈的環(huán)境下去生存的話，那樣的結(jié)果只能使流浪乞討陷入一種更加糟糕的惡性循環(huán)中。 鑒于此，我們課題組認為，政府應該為流浪乞討者的就業(yè)和再就業(yè)創(chuàng)造條件，以給那些通過“心理救助”已經(jīng)打算走回人生正軌的流浪乞討者提供基本的生存條件，也只有在我們政府能夠給流浪乞討者提供這樣的生存機會的情況下，他們才會真正能夠得到生活方式和生活狀態(tài)上的徹底改觀，他們才會徹底地摒棄流浪乞討這條相對頹廢的生存路徑。從我們的調(diào)查可知，市民的反映表明他們是相當支持勞動技能培訓這一救助方式的，市民對流浪乞討者進行就業(yè)和再就業(yè)技能培訓認可度也相當突出。 就業(yè)和再就業(yè)是包括兩個方面的，首先就是要有待定的工作崗位，其次就是要有一定的就業(yè)技能。關(guān)于工作崗位，這得依賴于政府根據(jù)流浪乞討人員各方面的特征特意去開發(fā)和創(chuàng)造，這些工作崗位應該以技術(shù)要求比較低的并且比較容易讓流浪乞討者上手的崗位為主，比如搬運工、清潔工等。至于就業(yè)技能，也包括兩個方面，一方面是將原意從事那些比較簡單的工作的流浪乞討人員安置到工作崗位以后，再在所在的工作崗位進行簡單的培訓；另一方面就是，給那些真正有意愿有恒心提高自身勞動技能的流浪乞討者先以優(yōu)惠的政策給他們進行技能培訓，然后再由他們自己運用他們所學到的技能去尋找或者創(chuàng)造就業(yè)機會。如果我們真正地把提供就業(yè)崗位和技能培訓兩者落實好，那么，流浪乞討人員將會呈現(xiàn)出從無工作到有工作，從有工作到樂于工作，從糟蹋生活到反思于生活，從反思生活到享受于生活，從有害于社會到無礙于社會，從無礙于社會到服務于社會的三重良性循環(huán)。 當然，由于流浪乞討人員是一個比較特殊的群體，他們意志可能沒有一般人那么堅定，信心也可能沒有一般人那么十足，克服困難的決心也沒有一般人那么有毅力，而且他們之前有已經(jīng)適應了流浪乞討的生活方式和早以產(chǎn)生甚至根深蒂固的惰性心理，所以，他們很有可能在接受了心理救助，接受了技能培訓，接受了工作崗位以后，由于在工作中遇到了難以克服的困難，或者是難以逾越的心理障礙，又萌生繼續(xù)流浪乞討的念頭。為了防范于未然，我們課題組覺得，在進行提供勞動崗位的救助時，必須要對每一位流浪乞討人員進行檔案跟蹤，以確保他們至少不會走回頭路。而在前面我們提到的乞討法中，也應當有明文規(guī)定，如果流浪乞討人員在接受技能培訓并且有了合適的工作崗位之后又返回去進行流浪乞討的，必須受到相應的法律制裁。也只有檔案跟蹤和法律約束雙管齊下，我們才能真正地確保流浪乞討者能夠安于工作、樂于工作。 結(jié)語 在相繼對流浪乞討人員進行了“收容遣送”和“自愿救助”等救助方式后，我國的流浪乞討問題依舊沒有得到明顯的緩解，或許我們已經(jīng)到了不得不對我們的救助方式進行反思的時候了。或許我們之前的幾種救助方式多少都有點只是在根據(jù)現(xiàn)象而治理，而并沒有追根溯源，所以治理的效果也只能是治標而不治本，有時甚至會弄巧成拙、適得其反地助長了流浪乞討人員的底氣。 而對于我們課題組提出的這個救助方案，是從流浪乞討的起因上著手，在結(jié)合“越軌行為”、“流動失范”、“邊緣化”等理論，總結(jié)“收容遣送”和“自愿救助”的經(jīng)驗和教訓后一步步提出的構(gòu)想，我們還一改之前我國政策實行過的愛心救助、物質(zhì)救助，而是通過把乞討法、心理救助、技能救助和一系列后期跟蹤措施有機地結(jié)合起來，逐步形成一個彼此相連的整體以便層層推進問題得到最終解決。 我們相信，如果政府能夠真正去審視并將我們?yōu)橹尚械木戎桨嘎涞綄嵦?，我們的這個方案將會很大可能起到預期的救助效果。當然我們也知道，我們的這個救助方式需要比較大的財力支持，但是，通過我們的這個救助方案，我們不僅可能很大程度地成功降低這個一直以來對我們國家和社會有直接害處的群體的負的外部效益，而且還能將這個群體轉(zhuǎn)化為社會主義現(xiàn)代化建設的貢獻者，真正實現(xiàn)人與自然、人與社會的和諧發(fā)展，那么用小部分的財政支出，換來的是一個群體的重生，換來的是社會主義的建設者，換來的是各個城市的井然有序和充滿活力，換來的是真正深入民心的以人為本的執(zhí)政理念和執(zhí)政之風，換來的是社會的和諧發(fā)展，又何樂而不為呢？
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作品專業(yè)信息
撰寫目的和基本思路
- 目的：提出我們在關(guān)于如何解決城市乞討人員的廣泛存在這一問題的見解和方法,以更好的建設社會主義和諧社會！ 基本思路：首先分析造成流浪乞討現(xiàn)象的原因是什么；其次分析流浪乞討現(xiàn)象為什么沒有得到有效的治理，這里面又包括兩方面的研究，一是對傳統(tǒng)的救助方式的研究，二是對現(xiàn)行救助方式的研究；最后，提出我們課題組再通過充足的調(diào)研后得出的針對如何治理流浪乞討現(xiàn)象的解決方案。
科學性、先進性及獨特之處
- 流浪乞討是現(xiàn)在我國社會一種比較普遍存在的現(xiàn)象，也是一個亟待加強管理的社會問題，我們的課題是在國家相關(guān)政策的引導以及相關(guān)著名學者的學術(shù)研究的指導下進行的，所以，它不僅具有很高的現(xiàn)實意義，而且也具有充分的科學性和先進性，同時，我們在報告中提出了極具創(chuàng)新的“心理救助”，這也充分的說明我們的作品具有獨特之處。
應用價值和現(xiàn)實意義
- 面對流浪乞討人員這一弱勢群體，如果我們能把本文所探討的乞討法、心理救助、技能救助和一系列后期跟蹤措施有機地結(jié)合起來，并將其落到實處，不僅可能很大程度上有效地解決城市流浪行乞行為，成功降低流浪乞討行為對社會發(fā)展的負外部效益，而且還能將這個群體轉(zhuǎn)化為社會主義現(xiàn)代化建設的貢獻者，真正實現(xiàn)人與自然、人與社會的和諧發(fā)展。
作品摘要
- 2003年8月《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》實施以來，城市流浪乞討人員不但沒有得到有效救助，反而流浪乞討人員變多了，乞討種類也變得復雜起來了。僅靠社會的愛心救助以及救助站提供的物質(zhì)救助是不可能很好的解決流浪乞討問題的，合理有效的救助政策應該要結(jié)合愛心救助、物質(zhì)救助、心理救助、勞動救助以及法律保障為一體，通過這一系列的措施幫助流浪乞討人員樹立正確的價值觀，使其真正走上人生的正軌，重拾對人生的信心。
獲獎情況及評定結(jié)果
- 作品于2010年9月中旬在全國核心期刊《管理觀察》雜志上發(fā)表
參考文獻
- 1、（美）杰克?D?道格拉斯、弗蘭西斯?C?瓦克斯勒．越軌社會學概論[M]．石家莊：河北人民圖書出版社，1987年。 2、高兆明. 社會失范論 [M]. 南京: 江蘇人民出版社, 2000年. 3、陳微. 當代中國流浪乞討救助制度研究[M]. 社會科學文獻出版社2007年版 4、占才強. 臥底當代丐幫[M]. 北京出版社，2003年。 5、《GB/T 23245-2009 流浪乞討人員社會救助基本術(shù)語 》 中國標準出版社。 6、民政部公安部民[1982]城80號文.《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》 7、中華人民共和國國務院令第381號.《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》 8、《救助管理工作法規(guī)政策及學習資料匯編》（2002年4月——2008年8月）——南寧市民政局社會福利和社會事務科2008年6月30日整理7月25日補充7月28日裝訂
調(diào)查方式
- 走訪、問卷調(diào)查、人員介紹、個別交談、書報刊物、文件、現(xiàn)場采訪
同類課題研究水平概述
- 國內(nèi)：1961年，當時的中共中央批轉(zhuǎn)了公安部的《關(guān)于制止人口自由流動的報告》，決定在大城市設立“收容遣送站”，這是我們國收容制度的發(fā)端，也是我們國政府第一個有關(guān)流浪乞討人員的文件，其主要針對的是因三年自然災害而進城的農(nóng)民。到1982年國務院發(fā)布《城市流動乞討人員收容遣送辦法》，而1992年，國務院頒布《關(guān)于收容遣送工作改革問題的意見》，收容對象被擴大到“三無人員”（無合法證件、無固定住所、無穩(wěn)定收入），到2003年，由于廣州的收容遣送中出現(xiàn)了“孫志剛事件”，2003年3月國務院停止實行之前實行的收容遣送辦法，2003年6月20日，溫總理簽署國務院令，公布《城市生活無著落的流浪乞討人員救助管理辦法》，標志著《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》被正式廢止。但所有的這些措施都只是一些行政方案而已，真正有關(guān)乞討行為的治理問題在國內(nèi)的各大法律中都沒有涉及到。而《城市生活無著落的流浪乞討人員救助管理辦法》在實際實行中的效果卻并不理想，而且救助站也不是流浪乞討人員長期留住的地方，因為到了一定時間，救助站還是得把他們送回原籍。鑒于這些問題，自愿去救助站的乞討者是少之又少，加之收容遣送被廢止，自2003年6月實施自由救助以來，全國各大城市的流浪乞討人員變得更加多起來，而且還越來越難管治。所以在上海、廣州、深圳等發(fā)達城市，開始在部分地區(qū)如地鐵、公園等地實行“禁乞” 國外：美國頒布了《反乞討法》，并規(guī)定諸如“侵略性乞討”行為可判三個月以上監(jiān)禁和500美元以上罰款等措施，英國設立了兒童救助會、社區(qū)懲罰措施，而意大利羅馬市社會福利局1996年起就開始了“溫暖工程”，因為該市在幾個固定的“食堂”免費為乞討人員提供中、晚餐。
