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基本信息
- 項(xiàng)目名稱：
- 完善我國(guó)地方應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害法律制度研究--以南京市2008年雪災(zāi)應(yīng)對(duì)為例
- 來(lái)源：
- 第十一屆“挑戰(zhàn)杯”國(guó)賽作品
- 小類：
- 法律
- 簡(jiǎn)介：
- 本作品是首部以實(shí)證方式分析研究江蘇省自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)法律制度的調(diào)研報(bào)告。 本作品采用實(shí)證結(jié)合規(guī)范的科學(xué)調(diào)研方法，切換視角，分析應(yīng)對(duì)措施的實(shí)際效果。發(fā)現(xiàn)了南京地區(qū)應(yīng)對(duì)雪災(zāi)措施的正反兩方面經(jīng)驗(yàn)。通過(guò)權(quán)力與權(quán)利、公平與效率等矛盾的比較、分析，總結(jié)應(yīng)對(duì)措施不足的深層次原因，并且嘗試從法學(xué)的角度提出彌補(bǔ)不足的建議，同時(shí)草擬了兩份地方應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害規(guī)范性法律文件建議稿。
- 詳細(xì)介紹：
- 進(jìn)入21世紀(jì)后，我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力大幅提升，各類突發(fā)事件也層出不窮。2003年非典事件之后，國(guó)家加大力度建立突發(fā)公共事件應(yīng)急體系，先后頒布了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》等規(guī)范性法律文件，2007年又頒布了《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（以下簡(jiǎn)稱《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》），至此我國(guó)基本形成了中央層面的突發(fā)公共事件應(yīng)急法律體系。今年5月，國(guó)務(wù)院又發(fā)布了《中國(guó)的減災(zāi)行動(dòng)》白皮書(shū)，梳理了近年來(lái)我國(guó)防災(zāi)減災(zāi)的現(xiàn)狀與成果。 幾年來(lái)，我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律制度漸具規(guī)模，我們當(dāng)下所面臨的問(wèn)題已不再停留在理論指導(dǎo)和宏觀制度的構(gòu)建，而在于：第一，地方怎樣按照中央的要求建立本區(qū)域的整體應(yīng)急體系；第二，地方怎樣細(xì)分突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)類型，完善子類型的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法制；第三，地方怎樣依法、高效履行突發(fā)事件應(yīng)對(duì)管理職能。 自然災(zāi)害破壞力巨大，相較其他突發(fā)事件類型（《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定的突發(fā)事件種類還有事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和公共社會(huì)事件）而言，其對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響更直接，不能不引起我們的重視。因此，實(shí)證研究地方應(yīng)對(duì)雪災(zāi)的措施及其實(shí)際運(yùn)行，參考既有地方法律規(guī)范，比照《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)定，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)缺陷，無(wú)疑能夠?yàn)榈胤缴踔羾?guó)家自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)法律制度建設(shè)提供有益的幫助，并為進(jìn)一步完善我國(guó)突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法律制度建設(shè)提供可能的借鑒和參考。 本作品在調(diào)研的全過(guò)程中注重收集、學(xué)習(xí)既有法律規(guī)范，包括《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《抗震救災(zāi)法》、《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、《江蘇省氣象災(zāi)害預(yù)警條例》、《南京市掃雪防凍工作方案》等，對(duì)新出臺(tái)的規(guī)范性文件也高度重視，如《中國(guó)的減災(zāi)行動(dòng)》白皮書(shū)等；在前期，課題組對(duì)2008年初南方雪災(zāi)中受損嚴(yán)重地區(qū)的應(yīng)對(duì)措施進(jìn)行匯總，總結(jié)出地方應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害中普遍存在的問(wèn)題。我們選擇南京市自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)措施現(xiàn)狀作為研究對(duì)象，主要是因?yàn)槠浠痉从沉说胤綉?yīng)對(duì)體系不完善的現(xiàn)狀，其存在的問(wèn)題具有普遍性。我們嘗試運(yùn)用實(shí)證研究的方法、切換視角針對(duì)省市的具體措施進(jìn)行系統(tǒng)地比較分析、總結(jié)應(yīng)對(duì)機(jī)制的實(shí)際效果，為理論研究提供必要的補(bǔ)充與修正，為自然災(zāi)害地方立法提供可能的建議和參考。 在對(duì)南京地區(qū)應(yīng)對(duì)雪災(zāi)措施進(jìn)行調(diào)研的過(guò)程中，我們走訪了十余家政府部門(mén)，同包括掃雪防凍指揮部、市容局、市政公用局等與抗擊雪災(zāi)密切相關(guān)的政府機(jī)關(guān)或者部門(mén)的負(fù)責(zé)官員和普通工作人員展開(kāi)訪談；我們選取了南京多個(gè)地區(qū)的普通民眾進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，總計(jì)調(diào)研320人次。另外，相關(guān)部門(mén)制定的相關(guān)應(yīng)急預(yù)案以及該部門(mén)實(shí)施行政行為所依據(jù)的其他規(guī)范性法律文件也是我們的第一手資料來(lái)源。課題組分析的依據(jù)都是科學(xué)細(xì)致地進(jìn)行匯總分析所得的數(shù)據(jù)。并且，課題組對(duì)于突發(fā)事件的相關(guān)理論進(jìn)行了研究分析，完成了若干篇理論論文，為調(diào)研報(bào)告做好了強(qiáng)有力的鋪墊。 政府職權(quán)與公民權(quán)利的博弈、政府上下級(jí)之間的權(quán)力分配一直是依法行政所要解決的重點(diǎn)與難點(diǎn)；而對(duì)于例如自然災(zāi)害這樣的突發(fā)事件，應(yīng)對(duì)措施效率與公平之間的平衡也是要實(shí)現(xiàn)和諧而必須要解決的矛盾。經(jīng)過(guò)理論分析我們認(rèn)為，在做出自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)的緊急行政行為時(shí)，保障公民權(quán)利原則、法律保留原則、行政應(yīng)急性原則、行政公開(kāi)原則、正當(dāng)程序原則以及權(quán)益補(bǔ)救與救濟(jì)原則是行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循的基本法律原則。通過(guò)對(duì)南京應(yīng)對(duì)雪災(zāi)措施是否符合以上原則、是否能夠解決上述矛盾的分析，本作品發(fā)現(xiàn)雪災(zāi)應(yīng)對(duì)措施即行政緊急行為存在如下的問(wèn)題：第一，緊急行政行為隨意性過(guò)強(qiáng)；第二，地方應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害體系與機(jī)制不清晰；第三，基層行政部門(mén)不主動(dòng)作為；第四，自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)中民間力量缺位；第五，公眾自救互助意識(shí)薄弱。而這些問(wèn)題的原因恰恰與原則的缺失、矛盾的存在有關(guān)——自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)法制化理念尚未完全確立、地方規(guī)范與《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》銜接不暢、常規(guī)行政防范邊界不確定、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)放權(quán)有限、對(duì)國(guó)民依法防災(zāi)意識(shí)的教育不足。對(duì)策性建議也嘗試將應(yīng)對(duì)措施與法律原則相適應(yīng)，從而解決既有的矛盾，其中包括：建立健全地方法規(guī)規(guī)章，加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督與權(quán)利救濟(jì)；規(guī)范地方應(yīng)急預(yù)案，完善應(yīng)對(duì)體系；建立健全地方應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害組織體系；完善常規(guī)防范機(jī)制與應(yīng)急處置機(jī)制；重視硬件建設(shè)，依法鼓勵(lì)科技創(chuàng)新；將國(guó)民災(zāi)害意識(shí)教育納入法制軌道。 課題組還草擬了《江蘇省自然災(zāi)害突發(fā)事件應(yīng)對(duì)條例》建議稿、《江蘇省關(guān)于應(yīng)急管理宣教培訓(xùn)的若干意見(jiàn)》建議稿。建議稿吸收了我們調(diào)研報(bào)告的若干成果，例如：學(xué)校應(yīng)急教育的規(guī)定、突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急管理宣教培訓(xùn)的主要內(nèi)容等等。調(diào)研報(bào)告的成果修正了上位法規(guī)定的不妥之處，細(xì)化了有關(guān)規(guī)定不詳細(xì)之處，填補(bǔ)了應(yīng)由地方自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)法律規(guī)制而未規(guī)制的問(wèn)題。這對(duì)于進(jìn)一步完善我國(guó)自然災(zāi)害甚至突發(fā)事件應(yīng)急法律制度具有借鑒和參考意義。
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作品專業(yè)信息
撰寫(xiě)目的和基本思路
- 通過(guò)實(shí)證研究，根據(jù)法律規(guī)范，提出對(duì)策建議，以填補(bǔ)理論界地方應(yīng)對(duì)法制研究缺失；草擬立法建議，為進(jìn)一步完善我國(guó)地方應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害法律制度提供有益參考。 首先比照2008年南方大雪各地主要損失和應(yīng)對(duì)措施，歸納普遍存在的問(wèn)題。繼而在實(shí)證考察南京應(yīng)對(duì)雪災(zāi)措施運(yùn)作的基礎(chǔ)上，從地方應(yīng)對(duì)的法律理念、法律制度、權(quán)利保障等方面總結(jié)原因。最后借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，按照行政法學(xué)基本理念，提出對(duì)策性建議。
科學(xué)性、先進(jìn)性及獨(dú)特之處
- 1.科學(xué)性：采用實(shí)證與規(guī)范分析結(jié)合的研究方法；研究?jī)?nèi)容以權(quán)力與權(quán)利、效率與公平博弈為理念，法律原則為維度，以實(shí)踐反觀理論，以理論指導(dǎo)實(shí)踐，提出地方制度構(gòu)想。 2.先進(jìn)性：突破以往文本研究思路，首次將應(yīng)急預(yù)案等法律規(guī)范的運(yùn)作納入考察；以小見(jiàn)大提出建設(shè)地方法制的建議。 3.獨(dú)特之處：切換視角，提出有別傳統(tǒng)研究進(jìn)路——以自然災(zāi)害切入，理論分析地方應(yīng)對(duì)制度，關(guān)注建構(gòu)地方層面的制度體系。
應(yīng)用價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義
- 本作品對(duì)2008年南京雪災(zāi)應(yīng)急措施進(jìn)行調(diào)研，在總結(jié)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，分析地方自然災(zāi)害法制存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出了相應(yīng)立法建議稿：《江蘇省自然災(zāi)害突發(fā)事件應(yīng)對(duì)條例》建議稿、《江蘇省關(guān)于應(yīng)急管理宣教培訓(xùn)的若干意見(jiàn)》建議稿。調(diào)研報(bào)告的成果修正了上位法規(guī)定的不妥之處，細(xì)化了有關(guān)規(guī)定不詳之處，填補(bǔ)了地方自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)法律未規(guī)制的問(wèn)題。這對(duì)于進(jìn)一步完善我國(guó)地方自然災(zāi)害甚至突發(fā)事件應(yīng)急法律制度具有借鑒和參考意義。
作品摘要
- 自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)十分重要。地方政府應(yīng)當(dāng)依法行政，遵循法律基本原則展開(kāi)應(yīng)對(duì)。 作品實(shí)證調(diào)研南京應(yīng)急雪災(zāi)措施，雖然市政維護(hù)、交通管理沒(méi)有被納入南京的“掃雪防凍工作方案”，但政府在實(shí)際抗擊中對(duì)市政維護(hù)等進(jìn)行了分工安排，還調(diào)動(dòng)駐地軍隊(duì)參與，基本形成一套應(yīng)對(duì)系統(tǒng)。 但整個(gè)過(guò)程也出現(xiàn)不少問(wèn)題。第一，緊急行政行為隨意性過(guò)強(qiáng)；第二，地方應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害體系與機(jī)制不清晰；第三，基層行政部門(mén)不主動(dòng)作為；第四，自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)中民間力量缺位；第五，公眾自救互助意識(shí)薄弱。這些問(wèn)題反映了政府職權(quán)與公民權(quán)利的博弈、政府上下級(jí)之間的權(quán)力分配、應(yīng)對(duì)措施的效率與公平之間的平衡等矛盾有待解決。 本作品經(jīng)過(guò)分析認(rèn)為：法制化觀念未完全確立、常規(guī)行政防范邊界不確定等是造成上述問(wèn)題的根本原因，并提出了對(duì)策性建議：建立健全地方法規(guī)規(guī)章，加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督與權(quán)利救濟(jì)；規(guī)范地方應(yīng)急預(yù)案，完善應(yīng)對(duì)體系；建立健全地方應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害組織體系；完善常規(guī)防范機(jī)制與應(yīng)急處置機(jī)制；重視應(yīng)急硬件建設(shè)，依法鼓勵(lì)科技創(chuàng)新；將國(guó)民災(zāi)害意識(shí)教育納入法制軌道等。這些調(diào)研成果都在附件的地方法規(guī)建議稿、地方政府規(guī)章建議稿等立法建議中有所反映。
獲獎(jiǎng)情況及評(píng)定結(jié)果
- 1.該作品的前期調(diào)查報(bào)告《當(dāng)代中國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)管理法律制度調(diào)研報(bào)告》獲2008年校級(jí)優(yōu)秀暑期社會(huì)實(shí)踐調(diào)研報(bào)告一等獎(jiǎng); 2.作品的階段性學(xué)術(shù)論文成果已被安排在《社科縱橫（新理論版）》2009年第3期、《重慶科技學(xué)院學(xué)報(bào)（社科版）》2009年第11期和《遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第12期刊發(fā); 3.2009年4月舉行了由理論和實(shí)務(wù)部門(mén)的各類專家參與的作品鑒定會(huì)，專家評(píng)定認(rèn)為：該作品選題有重要意義，調(diào)研力量強(qiáng)，研究方法科學(xué)，是首次以實(shí)證調(diào)研方法研究江蘇突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法制的優(yōu)秀作品。 4.調(diào)研成果在《江蘇法制報(bào)》、《江蘇經(jīng)濟(jì)報(bào)》等刊登，并被人民網(wǎng)、中國(guó)安全應(yīng)急網(wǎng)等網(wǎng)站轉(zhuǎn)載。
參考文獻(xiàn)
- 近十年來(lái)，我國(guó)每年因自然災(zāi)害損失都超2000億元。2008年初雪災(zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失1516.5億元，死亡139人，失蹤4人。 國(guó)家關(guān)于自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)的各類法律文件共40余件，江蘇省相應(yīng)的各類法律文件共12件，南京市只有9件。 檢索目錄： 1. 薛瀾，張強(qiáng)，鐘開(kāi)斌.危機(jī)管理[M].北京：清華大學(xué)出版社，2003. 2. 李經(jīng)中.政府危機(jī)管理[M].北京：中國(guó)城市出版社，2003. 3. 馬懷德.應(yīng)急反應(yīng)的法學(xué)思考——“非典”法律問(wèn)題研究[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2003. 4. 莫紀(jì)宏.“非典”時(shí)期的非常法治:中國(guó)災(zāi)害法與緊急狀態(tài)法一瞥[M].北京：法律出版社，2003. 5. 吳宗之，劉茂.重大事故應(yīng)急救援系統(tǒng)及預(yù)案導(dǎo)論[M].北京：冶金工業(yè)出版社，2003. 6. 應(yīng)松年.突發(fā)公共事件應(yīng)急處理法律制度研究[M].北京：國(guó)家行政學(xué)院出版社，2004. 7. 劉長(zhǎng)敏.危機(jī)應(yīng)對(duì)的全球視角——各國(guó)危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制與實(shí)踐的比較研究[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004. 8. 國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局安全科學(xué)技術(shù)研究中心.應(yīng)急體系建設(shè)和應(yīng)急預(yù)案編制[M].北京：企業(yè)管理出版社，2004. 9. 韓大元，莫于川.應(yīng)急法制論：突發(fā)事件應(yīng)對(duì)機(jī)制的法律問(wèn)題研究[M].北京：法律出版社，2005. 10. 苗興壯.突發(fā)事件應(yīng)急靜態(tài)系統(tǒng)建構(gòu)[M].北京：人民出版社，2005.
調(diào)查方式
- 走訪/問(wèn)卷/人員介紹/個(gè)別交談/會(huì)議/文件/圖片、照片/書(shū)報(bào)刊物/統(tǒng)計(jì)報(bào)表 /集體組織/自發(fā)
同類課題研究水平概述
- 國(guó)際上“突發(fā)事件”的提法并不規(guī)范，更多采用“公共危機(jī)”的提法。本研究為與《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》及國(guó)內(nèi)同類課題保持一致，故使用“突發(fā)公共事件”或“突發(fā)事件”這一約定俗成的提法。 突發(fā)事件應(yīng)對(duì)原是管理學(xué)概念。世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家的應(yīng)對(duì)法律制度十分完善?！??11”事件后，各國(guó)更加強(qiáng)化運(yùn)用法律規(guī)范管理。 在國(guó)內(nèi)，雖然突發(fā)事件應(yīng)對(duì)管理工作基礎(chǔ)比較薄弱，體系、機(jī)制、法制尚不完善，預(yù)防和處置突發(fā)公共事件能力亟待提高；但2003年非典事件后，應(yīng)對(duì)管理理論與應(yīng)用的探索和研究活躍起來(lái)。 目前我國(guó)理論界的研究方向以傳媒學(xué)、公共衛(wèi)生、管理學(xué)特別是行政與公共管理學(xué)居多，從行政法學(xué)方向進(jìn)行研究的并不多。在國(guó)內(nèi)法學(xué)界中比較有代表性的研究有：應(yīng)松年主編《突發(fā)公共事件應(yīng)急處理法律制度研究》、莫紀(jì)宏編著《“非典”時(shí)期的非常法治:中國(guó)災(zāi)害法與緊急狀態(tài)法一瞥》、黃順康著《公共危機(jī)管理與危機(jī)法制研究》、馬懷德主編《應(yīng)急反應(yīng)的法學(xué)思考：“非典”法律問(wèn)題研究》、韓大元、莫于川主編的《應(yīng)急法制論:突發(fā)事件應(yīng)對(duì)機(jī)制的法律問(wèn)題研究》等。這些成果大多采用如下研究進(jìn)路： 1.國(guó)家層面的制度研究。這些文本都傾向于理論分析國(guó)家層面的應(yīng)急法制現(xiàn)狀以及發(fā)展趨勢(shì)，并且嘗試選擇一套適合中國(guó)的應(yīng)急法制。參見(jiàn)《公共危機(jī)管理與危機(jī)法制研究》、《應(yīng)急反應(yīng)的法學(xué)思考：“非典”法律問(wèn)題研究》、《應(yīng)急法制論:突發(fā)事件應(yīng)對(duì)機(jī)制的法律問(wèn)題研究》等。 2.以公共衛(wèi)生事件為切入點(diǎn)的研究。從2003年非典事件之后，學(xué)者們傾向于以公共衛(wèi)生事件為切入點(diǎn)研究人民權(quán)利、國(guó)家權(quán)力等法學(xué)核心概念，對(duì)人權(quán)的保障以及政府應(yīng)急管理權(quán)的合法、合理使用探討的較深入。比如馬懷德主編的《應(yīng)急反應(yīng)的法學(xué)思考：“非典”法律問(wèn)題研究》。 3.規(guī)范文本分析研究。理論界大多對(duì)法律文本，例如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》進(jìn)行分析，還有的學(xué)者嘗試對(duì)行政法的現(xiàn)行規(guī)定進(jìn)行梳理。見(jiàn)《〈突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法〉的幾個(gè)問(wèn)題》、《突發(fā)公共事件應(yīng)急處理法律制度研究》。 這些研究進(jìn)路有幾個(gè)鮮明的特點(diǎn)：第一，大多以規(guī)范分析為主，考察法律制度應(yīng)然狀態(tài)；第二，研究法律文本規(guī)定，不重視考察實(shí)際施行；第三，研究主要停留在中央層面，對(duì)地方的應(yīng)急體制研究很少；第四，以自然災(zāi)害為切入點(diǎn)的研究很少。 從現(xiàn)今國(guó)內(nèi)的研究情況我們可以看出：理論界的研究重心在不斷變換。
