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基本信息
- 項目名稱：
- 重慶地票交易制度調(diào)研報告
- 小類：
- 法律
- 簡介：
- 重慶地票交易制度作為新型土地流轉(zhuǎn)方式，在增加城市建設(shè)用地的同時，也保證了耕地數(shù)量和農(nóng)民的切身利益。但是作為農(nóng)村土地市場化改革的全新探索，尚存在合法性有爭議、對農(nóng)民權(quán)益保護(hù)不力、對企業(yè)競購激勵不足等缺陷。本調(diào)研組在對重慶市地票交易制度運行現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)研的基礎(chǔ)上，梳理地票交易制度設(shè)計、運行現(xiàn)狀、制度宗旨、現(xiàn)實操作中存在的問題，并提出相關(guān)可行性建議，希望能為促進(jìn)地票交易制度的健康發(fā)展盡綿薄之力。
- 詳細(xì)介紹：
- 在高速發(fā)展的城市化進(jìn)程中，城市建設(shè)用地需求日益增加，征地矛盾愈演愈烈，而眾多農(nóng)民進(jìn)城定居，廣大農(nóng)村的建設(shè)用地出現(xiàn)閑置現(xiàn)象。如何解決城市建設(shè)用地增加“剛性需求”與保護(hù)耕地“硬性任務(wù)”的矛盾？重慶地票交易制度為我們提供了一個難得的制度范本。 2008年底，重慶市成立農(nóng)村土地交易所，根據(jù)《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》（下稱《暫行辦法》）開展地票交易。地票交易制度和以往任何城鄉(xiāng)土地掛鉤制度不同的是：（1）重慶的地票交易超越了傳統(tǒng)的“掛鉤”試驗的行政區(qū)界限，把遠(yuǎn)郊區(qū)納入“掛鉤”范疇，遠(yuǎn)郊農(nóng)民終于成為土地流轉(zhuǎn)中的利益主體。（2）先復(fù)墾后占地，實行“先造地后用地”的掛鉤模式，減少了“掛鉤”風(fēng)險。 截至2011年1月，重慶農(nóng)村土地交易所共組織20場地票交易，成交面積3.47萬畝，成交金額43.31億元。其中已有27宗地票中的6269.5畝獲征（轉(zhuǎn)）用批復(fù)，在九龍坡、渝北、大渡口、南岸和江津等地區(qū)落地。 就在重慶地票交易蓬勃發(fā)展之際，2010年12月28日，全國第二家試行地票交易制度的成都被相關(guān)部門勒令停止交易，地票交易制度自誕生以來，再次被推向輿論的風(fēng)口浪尖，重慶地票交易制度能否繼續(xù)試點，平穩(wěn)運行，成為人們關(guān)注的焦點。 根據(jù)《暫行辦法》規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)人（包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民家庭及擁有土地權(quán)屬的其他組織）經(jīng)行政主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后，將閑置、廢棄的農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，經(jīng)主管機(jī)關(guān)驗收合格后核發(fā)“城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)憑證”，該指標(biāo)憑證即為“地票”。 地票設(shè)計核心在于將不同性質(zhì)的“土地使用指標(biāo)”進(jìn)行置換：一定面積的農(nóng)村集體建設(shè)用地被復(fù)墾為耕地，以置換原有規(guī)劃指標(biāo)外相應(yīng)面積的新增建設(shè)用地指標(biāo)。 值得注意的是，持有地票并不意味著獲得相應(yīng)土地的使用權(quán)：一方面，購得地票并不意味著得到被復(fù)墾土地的使用權(quán)；另一方面，地票所有人不能憑地票自行購買或使用相應(yīng)面積的建設(shè)用地，而仍需通過農(nóng)地轉(zhuǎn)用、招拍掛等程序參與地塊的競買。 地票交易基本過程可以概括如下： 1、農(nóng)民讓渡使用權(quán)，將宅基地復(fù)墾為耕地并經(jīng)驗收合格后，產(chǎn)生等面積的建設(shè)用地指標(biāo)； 2、不同復(fù)墾項目產(chǎn)生的指標(biāo)，在交易所被打包組合成地票，政府制定地票基準(zhǔn)交易價格，進(jìn)行公開拍賣； 3、開發(fā)者通過競拍購入地票，選擇符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃的相應(yīng)耕地，以進(jìn)行自身建設(shè)項目； 4、政府運用其征地權(quán)，將開發(fā)者所選耕地征轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地；對該建設(shè)用地實行招標(biāo)、拍賣、掛牌，實現(xiàn)指標(biāo)落地； 5、招拍掛過程中，若地票持有者競拍成功，則在地票落地時，地票價值沖抵新增建設(shè)用地有償使用費和耕地開墾費；若競拍失敗，則地票按原價轉(zhuǎn)給競拍成功者。 現(xiàn)行法律對地票交易制度規(guī)定雖不完善，但本制度并未超出現(xiàn)有法律框架，具有合法性基礎(chǔ)。 本文著眼于我國農(nóng)村土地改革的路徑探索，通過選擇重慶市地票交易制度這一農(nóng)地流轉(zhuǎn)的新形式，為我國相關(guān)改革提供有益探索。 本文調(diào)研組通過深入走訪、實地調(diào)研，經(jīng)過多層次、多方位的數(shù)據(jù)及現(xiàn)場訪談結(jié)果分析，系統(tǒng)梳理地票交易制度設(shè)計初衷、運行現(xiàn)狀、制度宗旨、現(xiàn)實操作中存在的問題等五方面。 本文從法理與時政法角度探究地票制度合法性問題，對該制度設(shè)計法律依據(jù)進(jìn)行論證，提出了相關(guān)結(jié)論；從地票制度主要涉及的主體，即農(nóng)民、企業(yè)、政府三維度出發(fā)，客觀地提出了使“遠(yuǎn)郊農(nóng)民”成為利益主體、讓企業(yè)在土地規(guī)劃中實現(xiàn)“事前參與”、使政府盤活“閑地”，從而優(yōu)化資源等制度優(yōu)勢；并結(jié)合制度設(shè)計初衷與現(xiàn)實操作狀況，有針對地提出本制度對農(nóng)民權(quán)益保障不善、企業(yè)競購動力不足、政府存在權(quán)力尋租隱患等問題；創(chuàng)造性地提出保障農(nóng)民“四階段”中“四權(quán)利”、促進(jìn)企業(yè)間有效激勵，規(guī)范競爭、完善政府制度設(shè)計等建議；最后，本文通過對地域差異的具體分析，提出了地票制度的可推廣性分析。
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作品專業(yè)信息
撰寫目的和基本思路
- 撰寫目的：通過調(diào)研，反映地票制度實施情況及其優(yōu)缺點，及存在的問題；了解地票交易情況，對比制度實施前后土地利用狀況及相關(guān)利益主體狀況的改變；在深入探究制度設(shè)計和運行情況的基礎(chǔ)上，提出改進(jìn)意見。 基本思路：全方位分析在重慶市所取得的一手?jǐn)?shù)據(jù)與訪談結(jié)果；深入剖析地票交易制度實施現(xiàn)狀，發(fā)掘其中的問題；探究地票交易實施過程中存在問題的原因，并提出針對性解決措施。
科學(xué)性、先進(jìn)性及獨特之處
- 重慶地票制度作為一種新型土地流轉(zhuǎn)方式，在保證城市建設(shè)用地增加的同時，亦保證了耕地的數(shù)量及農(nóng)民切身利益。 在調(diào)研過程中，我們走訪了重慶市土地交易所，實地調(diào)研了地票買方及賣地農(nóng)民，同時，我們還與相關(guān)學(xué)者進(jìn)行了溝通交流，了解了各方對此制度的看法。 本文以大量的交易數(shù)據(jù)、參考文獻(xiàn)為基礎(chǔ)，采用跨學(xué)科的研究方法，多角度分析研究地票制度運行狀況及存在問題，尋求解決之道。
應(yīng)用價值和現(xiàn)實意義
- 本世紀(jì)初，中國展開了第三輪農(nóng)村土地改革，重慶作為改革實驗區(qū)，其推行的地票交易制度，無疑在土地改革過程中具有標(biāo)竿意義。項目組各成員在進(jìn)行認(rèn)真細(xì)致社會調(diào)研的基礎(chǔ)上，廣泛搜尋相關(guān)文章資料，經(jīng)過認(rèn)真細(xì)致的思考，寫出了一篇反映重慶地票交易制度概貌的調(diào)研報告。該調(diào)研報告結(jié)構(gòu)安排得當(dāng)，資料真實翔實，文筆簡明流暢，是一篇質(zhì)量較高的調(diào)研報告，具有較高理論價值和實踐意義。
作品摘要
- 目前，滿足城市化中用地需求與“保住十八億畝耕地紅線”之間的矛盾正愈演愈烈，為了緩解矛盾、統(tǒng)籌配置城鄉(xiāng)建設(shè)用地資源，重慶市設(shè)立了全國首家農(nóng)村土地交易所，開展“地票”交易。地票是指將閑置的農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地而產(chǎn)生的城市建設(shè)用地指標(biāo)，憑地票可將符合規(guī)劃的農(nóng)用地按法定程序征轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地，進(jìn)而實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的置換。地票交易制度作為農(nóng)村土地市場化改革的全新探索，尚存在合法性有爭議、對農(nóng)民權(quán)益保護(hù)不力、對企業(yè)競購激勵不足等缺陷。本調(diào)研組在對重慶市地票交易制度運行現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)研的基礎(chǔ)上，梳理地票交易制度設(shè)計、運行現(xiàn)狀、制度宗旨、現(xiàn)實操作中存在的問題，并提出相關(guān)可行性建議，希望能為促進(jìn)地票交易制度的健康發(fā)展盡綿薄之力。
獲獎情況及評定結(jié)果
- 2011年3月中國人民大學(xué)法學(xué)院第四屆學(xué)術(shù)論文大賽一等獎第一名
參考文獻(xiàn)
- [1] 程世勇．地票交易：體制內(nèi)土地和產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化組合模式[J]．當(dāng)代財經(jīng)，2010(5) [2] 郭振杰．地票的法律性質(zhì)和制度演繹[M]．政法論壇，2009（2） [3] 何青枚．重慶副市長就成立農(nóng)村土地交易所答記者問[EBPOL]． [4] 胡建生．城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤模式的法律問題[J]．中國發(fā)展觀察，2007年6月21 [5] 孟勤國．中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究[M]．北京：法律出版社，2009(1) [6] 邱道持．論農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)[M]．重慶：西南師范大學(xué)出版社，2009(5) [7] 邱繼勤、邱道持．重慶農(nóng)村土地交易所地票解析[J]．安徽：安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2010(17) [8] 沈冰、郭培媛、李婧．完善地票交易制度的個案研究[J]．經(jīng)濟(jì)縱橫，2010(8) [9] 中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所．農(nóng)村土地制度改革：國際比較研究[M]．北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009（7)
調(diào)查方式
- 文獻(xiàn)資料法、個案研究法、實地調(diào)研法、對比調(diào)研法、座談研討法、統(tǒng)計分析法
同類課題研究水平概述
- 地票交易制度是我國在社會經(jīng)濟(jì)新形勢下對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式的創(chuàng)新實踐，充分考慮了我國的特殊國情與現(xiàn)實需要，故此制度的研究目前僅集中于我國國內(nèi)學(xué)術(shù)界。 根據(jù)《重慶市土地交易所管理暫行辦法》規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)人經(jīng)主管行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后，將閑置、廢棄的農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾成為耕地，經(jīng)主管機(jī)關(guān)驗收合格后核發(fā)“城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)憑證”，該指標(biāo)憑證即為“地票”。 從現(xiàn)實操作來看，2008年12月4日,全國首家農(nóng)村土地交易所在重慶掛牌成立。重慶地票交易制度推行近兩年，重慶農(nóng)村土地交易所共進(jìn)行了20場地票交易，成交面積3.47萬畝，成交金額43.31億元，最高每畝價格達(dá)到了30萬元。 綜合國內(nèi)學(xué)者研究成果，地票之意義體現(xiàn)為如下： 一是提高土地利用率，保障城鎮(zhèn)發(fā)展需求。把粗放利用、閑置撂荒、布局散亂、價值低估的農(nóng)村建設(shè)用地集中到城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃區(qū),緩解了城鎮(zhèn)發(fā)展用地障礙,形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地集約利用的態(tài)勢。出讓建設(shè)用地指標(biāo)的邊遠(yuǎn)地區(qū)所需要的復(fù)墾費、農(nóng)民安置費用,可以由獲得用地指標(biāo)的受讓方出資,農(nóng)民也可以選擇去城鎮(zhèn)周邊集中居住,改善生存發(fā)展環(huán)境。 二是保障農(nóng)村居民利益，實現(xiàn)城鄉(xiāng)反哺農(nóng)村，讓農(nóng)民更好地利用其現(xiàn)有的資源，參加市場經(jīng)濟(jì)。這一點的實現(xiàn)便在于城市參與地票競購，而地票拍賣所得價值則主要用于農(nóng)村的改造。 然而，每一項新制度難免會有不足與缺陷。綜合目前多方分析，地票不足之處集中體現(xiàn)于如下三方面： 首先，建設(shè)用地指標(biāo)的“雙軌制”導(dǎo)致地票制度實行的可行性存在不足。目前有兩種渠道獲得建設(shè)用地指標(biāo):一是每年國家下達(dá)的建設(shè)用地計劃；二是從這個交易所通過購買地票取得,面積約為國家計劃指標(biāo)的10%，而由此產(chǎn)生的矛盾是,國家計劃指標(biāo)的獲得免費,而后者卻需要花錢購買，存在權(quán)力尋租空間。 其次，我國多年實踐操作已形成了較為完善的土地定級估價辦法,但由于對農(nóng)村土地認(rèn)識不足,農(nóng)地定級估價基本上還是空白,能否套用城市地價這套評估方法尚不明確。 最后，《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》規(guī)定,按不同形式的農(nóng)村土地使用權(quán)交易,其收益按不同比例在農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間分配。在實際操作中,由于農(nóng)村建設(shè)用地的復(fù)墾由區(qū)縣政府的土地公司全面運作,農(nóng)民并非直接的交易主體。農(nóng)民能否直接受益于地票增值的利益尚待考證。
