基本信息
- 項目名稱：
- 散居型農村社區(qū)公共服務設施建設的問題與對策——基于湘中25個行政村的實證研究
- 小類：
- 社會
- 簡介：
- 社區(qū)公共服務設施是政府公共管理和服務的基礎平臺?；谙嬷?5個散居型農村社區(qū)的實證研究，發(fā)現源于資源配置體制機制問題，當前我國散居型農村社區(qū)公共服務設施建設存在供給短缺、配置失衡、布局失當和可及性低問題。散居型農村社區(qū)公共服務設施建設要實施“四一三工程”，即堅持公平共享、需求導向、分類配置、多元合作等四項原則，優(yōu)化公共財政投入體制，健全項目規(guī)劃的協(xié)商機制、項目資金的籌措機制、項目建設的協(xié)作機制。
- 詳細介紹：
- 散居型農村社區(qū)公共服務設施建設的問題與對策 ——基于湘中25個行政村的實證研究 內容摘要：社區(qū)公共服務設施是政府開展公共管理和提供公共服務的基礎平臺。當前，我國農村社區(qū)公共服務設施建設相對落后，尤其在我國南方山區(qū)散居型農村社區(qū)，公共服務設施建設成為一大難題。筆者以湘中25個行政村為研究對象，采取實地觀察、問卷調查、深度訪談等方法，對散居型農村公共服務設施建設進行了調查研究。研究發(fā)現，散居型農村公共服務設施建設存在著供給短缺、配置失衡、布局失當和可及性低等突出問題，導致農村公共服務的供給與全面建設小康社會背景下農民的需求不相適應。筆者的進一步研究發(fā)現，散居型農村社區(qū)公共服務設施建設滯后的主要原因在于兩個方面：一是資源配置體制欠科學，二是資源配置機制不合理?；谏鲜鲅芯浚P者認為，加強散居型農村社區(qū)公共服務設施建設，必須堅持公平共享、需求導向、分類配置和多元供給四項基本原則。優(yōu)化公共財政投入體制和建立健全項目規(guī)劃的協(xié)商機制、項目資金的籌措機制、項目建設的協(xié)作機制。 關鍵詞：散居型農村社區(qū)；公共服務設施建設；對策建議 一、引言 1.問題提出 中國是一個農業(yè)大國，農村的發(fā)展在很大程度上將決定中國的發(fā)展。沒有中國農村的現代化就沒有中國的現代化，沒有中國農民的富裕就沒有中國人民的富裕，沒有中國農村的和諧就沒有中國的社會和諧。如何讓廣大農民共享改革發(fā)展成果是黨和政府著力解決的問題。農村社區(qū)公共服務設施是農村社區(qū)公共服務的硬件體系，是政府開展公共管理和提供公共服務的基礎平臺。在全面建設小康社會和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下，農村社區(qū)公共服務設施建設相對滯后，對農民生活質量、基層政府管理和農村社會發(fā)展帶來了不利影響，特別是在建筑物布局和人口居住相對分散的散居型農村社區(qū)，公共服務設施建設更是一大難題。從理論上講，農村社區(qū)公共服務設施建設需要解決兩大基本問題：一是資源配置的公平問題，即作為公共產品供給重要主體的政府如何處理城市與農村、農村與農村之間資源配置的公平問題；以及作為公共產品需求主體的農民如何公平的享受公共產品；二是資源配置的效率問題，即在類型多樣、區(qū)域過大、人口居住分散、人口密度低的農村社區(qū) ，如何規(guī)避公共產品供給效率低下、規(guī)模不經濟。由此引發(fā)的問題是，散居型農村社區(qū)公共服務設施建設到底存在哪些具體問題？影響散居型農村社區(qū)公共服務設施建設滯后的主要因素是什么？如何完善散居型農村社區(qū)公共服務設施體系？這是需要深入研究的重大課題。 2.研究綜述 國外學界關于社區(qū)公共服務設施建設的研究較為豐富，從1912年戴蒙德提出“鄰里單位”的概念到1930年代鄰里單位社區(qū)規(guī)劃思想在美國誕生再到1990年代“新城市主義”的提出，許多學者涉足了這一研究領域，他們一般都將這種研究置于城鄉(xiāng)規(guī)劃和社區(qū)規(guī)劃的范疇之中，形成了相對獨立的研究體系，并取得了大量研究成果。 就國內相關研究現狀而言，20世紀90年代以來，尤其是十六大提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展”以來，農村社區(qū)公共服務設施建設逐漸成為學術研究的重要領域。國內學術界對社區(qū)公共服務設施建設的研究也取得了較為豐碩的成果。不少學者從建筑學、社會學、管理學等學科融合的角度研究社區(qū)公共服務設施建設的優(yōu)化問題 ；應聯行、任遠等學者采用個案方式研究我國城市社區(qū)公共服務設施配置問題，倡導以實際需求來規(guī)劃城市居住區(qū)或社區(qū)公共服務設施并提出了相應的對策建議 ；胡偉、陳靜敏等學者重點研究了社區(qū)公共服務設施建設與城市公共設施建設的異同，強調二者間的雙向互動、兼容融合 ；湖北城市社區(qū)建設研究中心結合建設部《城市居住區(qū)規(guī)劃設計規(guī)范》以及上海、北京、武漢等城市經驗，提出城市社區(qū)服務設施規(guī)劃指標建議。 總的來看，國內外學術界開展的上述研究為學術增長和實踐發(fā)展作出了積極貢獻，但也存在著一些不足：在研究對象上，相關研究主要聚焦于城市，較少關注農村社區(qū)公共服務設施建設，尤其是缺乏針對南方山區(qū)散居型農村社區(qū)公共服務設施建設的研究；在研究方法上，既有研究大多停留于理論層面，較少結合農村社區(qū)公共需求和服務設施配置現狀開展實證研究；在研究視角上，這些研究缺乏從公共管理、政治學、社會學和規(guī)劃學相結合的角度來研究散居型農村社區(qū)公共服務設施建設。 3.選題意義 對我國散居型農村社區(qū)公共服務設施建設問題展開研究，具有重要的實際應用價值和重要的現實指導意義。 一是本研究有利于貫徹落實科學發(fā)展觀，堅持以人為本，讓廣大農民共享國家改革發(fā)展的成果，促進社會和諧發(fā)展。黨的十六以來，我們黨圍繞全面建設小康社會提出了科學發(fā)展觀、構建和諧社會、加強黨的執(zhí)政能力建設等一系列新的理論，以及建設社會主義新農村、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等戰(zhàn)略部署，但是由于種種原因，當前我國的城鄉(xiāng)二元社會結構及其影響仍然十分明顯，農村的公共服務設施建設大大落后于城市，特別是大廣大經濟社會發(fā)展落后的山區(qū)散居型農村社區(qū)，這一問題更加突出，這在很大程度上阻礙了農村的發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化的進程，并對和諧社會的構建產生了不利的影響，而改善散居型農村社區(qū)的公共服務，既是黨和政府的職責所在，也是黨的執(zhí)政能力的重要體現，最終有助于夯實黨執(zhí)政的社會基礎，鞏固黨的執(zhí)政地位。 二是本研究有利于提高我省農村公共服務水平，為我省乃至我國新農村建設特別是農村社區(qū)公共服務設施建設和“十二五”發(fā)展提供對策建議。打破城鄉(xiāng)二元分治、區(qū)域失衡格局，完善農村社區(qū)公共服務設施建設是實現我省和我國社會建設一體化的重要內容和必要途徑。2008年和2009年的中央l號文件均強調，要打破社區(qū)公共服務設施建設的城鄉(xiāng)二元分割體制，加強農村社區(qū)公共服務設施建設，并明確提出：“具備條件的地方可建立便民利民的農村社區(qū)服務中心和公益服務站”，“推進廣播電視村村通、文化信息資源共享、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站和村文化室建設、農村電影放映、農家書屋等重點文化惠民工程。”為此，一些地方政府正積極開展農村社區(qū)公共服務設施建設的探索和嘗試。在這種背景下，本研究無疑具有重要的實際應用價值現實指導意義，能夠為我省乃至我國“十二五”發(fā)展提供決策參考。 4.主要內容 本項研究的主要內容包括四個方面： 第一，提出研究假設并界定變量，為田野調查和理論分析做準備。即資源配置體制和機制是影響散居型農村社區(qū)公共服務設施建設的重要因素，其中，資源配置體制和機制是自變量，社區(qū)公共服務設施建設一體化是因變量。 第二，在湖南較典型的散居型農村社區(qū)開展實地調查，檢驗研究假設。在調查研究的基礎上深入剖析散居型農村社區(qū)公共服務設施建設中存在的公平與效率問題。 第三，深入分析散居型農村社區(qū)公共服務設施短缺的原因，即現存的資源配置體制和資源配置機制如何影響了散居型農村社區(qū)公共服務設施建設。 第四，從公共服務設施建設與社會建設一體化的角度對調查研究進行總結，并對散居型農村社區(qū)公共服務設施建設提出對策建議。 二、研究設計 1.研究假設 在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展的進程中，散居型農村社區(qū)公共服務設施建設首先要面對的是公平性問題，即社區(qū)公共服務設施建設如何實現城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村際均衡，在資源配置上體現社會公平；其次要面對的是資源配置的效率性問題，即在區(qū)域過大、居住分散、人口密度低的條件下，如何做到功能齊全、布局合理，在資源配置上體現效率。當前散居型農村社區(qū)公共服務設施建設既面臨公平問題也面臨效率問題。那么，影響散居型社區(qū)公共服務設施建設的因素是什么？散居型社區(qū)公共服務設施建設中的公平和效率問題，實際上是社區(qū)公共服務資源的分配和運行問題。社區(qū)公共服務資源的分配實則是資源配置體制問題，社區(qū)公共服務資源運行實則是資源配置機制問題。由此，本文的基本假設是，資源配置體制和機制是影響散居型農村社區(qū)公共服務設施建設的重要因素。具體表現在以下兩個方面： 假設一，資源配置體制制約著散居型社區(qū)公共服務設施建設公平性程度。資源配置體制從“二元分配”轉向“一元統(tǒng)籌”，是散居型社區(qū)公共服務設施建設實現城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村際均衡的重要因素。 假設二，資源配置機制影響著散居型社區(qū)公共服務設施建設的效率。資源配置機制從政府供給轉向需求導向，是提高散居型社區(qū)公共服務設施建設效率的重要因素。 2.變量界定 在本研究中，資源配置體制和機制是自變量，我們將資源配置體制操作化為財政投入總量、城鄉(xiāng)財政投入比較、村際財政投入比較等三個方面進行研究。社區(qū)公共服務設施建設一體化是因變量，我們將其操作化為社區(qū)公共服務設施供需比較、社區(qū)公共服務設施建設城鄉(xiāng)比較、社區(qū)公共服務設施建設村際比較、村級組織活動中心功能布局、社區(qū)公共服務設施可及性等方面進行研究。自變量與因變量關系如圖1所示。 3.研究方法 為了便于分析并得出科學的結論，本研究選取湖南省中部25個行政村為分析對象，通過實地觀察、深度訪談、問卷調查等方法，獲得第一手資料，并對資料進行統(tǒng)計和理論分析，在此基礎上對散居型農村社區(qū)公共服務設施建設問題進行綜合研究，力求做到實際先于理論，事實先于價值。 作為研究樣本的25個行政村隸屬L鎮(zhèn)（14個行政村）和Y鎮(zhèn)（11個行政村）管轄。之所以選取這25個行政村為研究樣本，主要是基于三個方面的理由：一是研究者與樣本社區(qū)所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有著良好的關系，便于進入現場調查、資料收集、隨機走訪等，有利于增加調查的信度和效度。二是樣本社區(qū)具有典型的南方山區(qū)散居村落特征，通過樣本社區(qū)的實證研究可以管窺南方山區(qū)散居社區(qū)公共服務設施建設的基本規(guī)律。三是樣本社區(qū)是中國三十多年改革開放成果的微觀縮影，其經濟社會發(fā)展水平、村民的公共需求和基本公共服務設施配置狀況等都具有普遍性和代表性。 4.資料來源 本研究所使用的資料來自三個方面： ①樣本社區(qū)基礎數據調查表。2010年8月2日至14日，筆者在湘中L鎮(zhèn)和Y鎮(zhèn)的25個行政村分別發(fā)放“農村社區(qū)公共服務設施基本情況統(tǒng)計表”和“農村社區(qū)建設基本情況表”，獲得相關數據。 ②農村社區(qū)公共服務需求與供給調查問卷。根據經濟社會發(fā)展的差異，筆者在湘中L鎮(zhèn)和Y鎮(zhèn)選取了三個行政村作為研究樣本，分別于2010年8月10日至18日、12月8日至22日分兩次到樣本社區(qū)開展“農村社區(qū)公共服務需求與供給調查問卷”的問卷調查，問卷調查以五個行政村村民為總體，采取偶遇抽樣方法進行，在當地村委會的大力支持與配合下，共發(fā)放調查問卷600份，回收589份，有效回收率為98.2%。由于問卷調查采取的是非概率抽樣，統(tǒng)計結果不能推論整體，但可以反映整體的特征。 ③與鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人、村委會負責人和村民的訪談記錄。2010年暑假和寒假期間，筆者專門走訪了L鎮(zhèn)和Y鎮(zhèn)農村社區(qū)建設負責人、五個行政村村委會負責人、部分村民，獲得訪談資料。 三、研究分析 本項研究的對象是散居型農村社區(qū)，即建筑物布局和人口居住相對分散的農村社區(qū)。在地域范圍上，散居型農村社區(qū)是村民委員會的轄區(qū)；從居民需求與供給平衡角度講，散居型農村社區(qū)是滿足農民公共需求的基本消費單元和供給公共產品的基本單元。為更準確描述散居型農村社區(qū)公共服務設施配置狀況，筆者從服務功能角度將社區(qū)公共服務設施分為社區(qū)參與（村組織辦公用房、文化站和圖書室、室內活動場所、室外活動場所）、社會保障（社保服務站）、健康服務（診所、衛(wèi)生室、醫(yī)院、衛(wèi)生院、計生服務站）、養(yǎng)老服務（養(yǎng)老院、托老所）、秩序安全（治安室、警務室）、信息服務（信息服務站）、物業(yè)服務（物業(yè)服務站）和教育服務（幼兒園、托兒所、小學）等八類設施；同時根據“農村社區(qū)公共服務設施基本情況統(tǒng)計表”和村委會負責人訪談記錄獲取的數據從服務設施覆蓋率的維度展開分析。研究結果表明，目前我國散居型農村社區(qū)公共服務設施建設既存在資源配置的公平性問題，包括供需失衡、城鄉(xiāng)失衡、村際失衡；也存在資源配置的效率性問題，包括布局失當和可及性低的問題，其背后的主要原因是資源配置體制和機制失當。 1.散居型農村社區(qū)公共服務設施建設存在的主要問題 （1）農村社區(qū)公共服務設施供給短缺 從公共產品角度看，農村社區(qū)公共服務設施建設要求社區(qū)公共產品供給與社區(qū)公共需求相一致性。改革開放以來，隨著我國經濟社會的發(fā)展，廣大農村居民的社會需求發(fā)生結構性變化：需求內容已經由個體性需求向公共需求轉變，需求層次已經由生存型需求向發(fā)展型需求轉變。 我們在偶遇抽樣的589份有效問卷中，對村民的社區(qū)公共服務設施需求進行了調查。當問及“您和您的家庭是否需要下列服務設施？”、“您和您的家庭生活中最大的困難是什么？”，被調查者都作出了明確地回答，其社區(qū)公共服務設施需求強弱排序見表1、2。 表1：社區(qū)公共服務設施需求狀況（N=589，%） 排序 社區(qū)公共服務設施項目 需要 不需要 1 社會保障服務站 98.4 1.6 1 殘疾人康復點 96.6 3.4 2 診所、衛(wèi)生室 95.8 4.2 2 小學 95.3 4.7 3 計生服務站 92.5 7.5 3 治安室、警務室 91.0 9.0 3 幼兒園、托兒所 89.1 10.9 4 室外體育活動場所 78.5 21.5 4 養(yǎng)老院、托老所或老年人照料室 76.0 24.0 5 文化站和圖書室 75.0 25.0 5 室內活動場所 68.2 31.8 6 物業(yè)服務站 62.6 37.4 7 信息管理站 61.1 38.9 8 村組織辦公用房 60.1 39.9 表2：農村社區(qū)居民家庭生活面臨的困難（N=589，%） 排序 困難 頻數 1 沒有工作 94 2 缺乏公共活動場所和公益活動設施 89 3 飲用水缺乏或不干凈 65 4 收入太低不能養(yǎng)家糊口 53 5 交通不便 52 6 就醫(yī)不便 50 7 沒錢看病 43 7 讀書讀報不便 40 8 托兒、就學不便 38 9 村落不干凈 25 10 辦理社保、低保不便 25 11 養(yǎng)老托老不便 22 12 治安狀況不好 15 13 住房緊張 8 14 人際關系緊張 6 注：N指調查的樣本數；頻數指答案的總響應量，本題是多選題，頻數大于總樣本數N。 表1、2顯示，南方山區(qū)散居農村社區(qū)公共服務設施呈現出需求的多元化和需求的集合化特征。然而，與旺盛的需求相比較，農村社區(qū)公共服務設施建設存在供給短缺問題。樣本社區(qū)公共服務設施基本情況統(tǒng)計結果顯示，在八大類社區(qū)公共服務設施中，覆蓋率達到100%的只有2項，分別是村組織辦公用房和信息服務。覆蓋率在50%至100%區(qū)間的也只有兩項，分別是村級診所（96%）和小學（60%）。而覆蓋率低于50%的有9項，其中室外健身活動場所覆蓋率最低，25個樣本社區(qū)中只有2個農村社區(qū)擁有室外活動場所。供不應求的狀況充分反映了農村社區(qū)公共服務設施的短缺問題（見表3）。 表3：農村社區(qū)公共服務設施覆蓋率（N=25，%） 設施類別 服務設施 覆蓋率 村民參與 村組織辦公用房 100 文化站和圖書室 36 室內活動場所 28 室外活動場所（健身器材） 8 社會保障 社保服務站 40 健康服務 診所、衛(wèi)生室 96 計生服務站 28 養(yǎng)老服務 養(yǎng)老院、托老所 18 秩序安全 治安室、警務室 36 信息服務 信息服務站 100 物業(yè)服務 物業(yè)服務站 32 教育服務 幼兒園、托兒所 16 小學 60 （2）農村社區(qū)公共服務設施配置城鄉(xiāng)失衡和村際失衡 調查結果顯示，目前社區(qū)公共服務設施配置不僅存在城鄉(xiāng)失衡問題，而且存在村際失衡問題。 從2005年全國百城社區(qū)公共服務設施覆蓋率看，文化站（圖書室）、養(yǎng)老院（托老所）、治安室（警務室）分別為66.69%、32.32、80.11%分別比樣本農村社區(qū)高30.69、14.32、44.11個百分點（圖2）?？梢?，農村社區(qū)公共服務設施配置現狀不僅存在短缺問題，而且存在城鄉(xiāng)失衡問題。 社區(qū)公共服務設施配置村際失衡主要體現在示范村與非示范村之間。調查發(fā)現，示范村與非示范村社區(qū)公共服務設施配置存在顯著的差異。以Y鎮(zhèn)XM村和QH為例進行分析。從表4看到，幾乎在所有社區(qū)公共服務設施項目中，作為新農村建設示范村的XM村其建筑面積都要高于沒有作為新農村建設示范村的QH村。而且，XM村既沒有室內活動場所，也沒有專門的計生服務站、托老所、室外健身器材、幼兒園等服務設施。 表4：XM示范村與QH非示范村社區(qū)公共服務設施配置比較 服務設施 XM示范村 （建筑面積，m2） QH非示范村 （建筑面積，m2） 村組織辦公用房 900 350 文化站和圖書室 60 30 室內活動場所 40 0 室外活動場所（健身器材） 600 0 社保服務站 40 25 診所、衛(wèi)生室 100 100 計生服務站 60 0 養(yǎng)老院、托老所 240 0 治安室、警務室 40 20 信息服務站 60 40 垃圾池 400 200 垃圾中轉站 1 0 幼兒園、托兒所 800 0 小學 1所 1所 （3）村級組織活動中心功能布局失當 村級組織活動中心是村民參與村務管理、基層政府和村級自治組織提供公共服務的重要場所。目前，絕大多數行政村都設置了村級組織活動中心（老百姓稱之為“村部”），內設了村組織辦公用房、文化站和圖書室、室內活動場所、社保服務站、計生服務站、治安室、警務室等機構和配套設施，但功能布局失當，具有明顯的行政化特征。以L鎮(zhèn)LD村為例。從表5可以看到，該村級活動中心有1000多平方米的建筑面積，但村委會干部辦公室就設置了1間第一書記室、2間書記室、1間副書記室、2間支委辦公室、1間計劃生育辦公室、1間民兵營長辦公室，辦公室建筑面積達到400平方米，占總建筑面積的38.6%；會議室有大小會議室3個，占總建筑面積的39.6%；餐廳和廚房占總建筑面積的10.6%；三項合計占總建筑面積的88.8%，而用于居民活動或者用作公共服務設施的建筑面積僅有11.2%（見表5）。 表5：L鎮(zhèn)LD村級組織活動中心功能布局情況 樓層 功能布局 建筑面積（m2） 三樓 大會議室 245 小會議室 100 書記室 65 老年活動室 35 二樓 第一書記室 70 書記室 35 副書記室 35 支委辦公室 35 支委辦公室 35 信息服務站 35 小會議室 65 財務辦公室 35 一樓 計劃生育辦公室 45 計生服務站 45 警務室 45 民兵營長辦公室 45 餐廳 75 廚房 45 老干關協(xié)協(xié)會 45 這種功能布局失當的狀況不僅在LD村突出，在重點調查的另四個村也如出一轍。事實上，與城市相比較，目前無論是在平均規(guī)模還是千人指標我國農村社區(qū)組織活動中心的建筑面積都高于城市社區(qū)組織活動中心的建筑面積，但農村社區(qū)組織活動中心由于沒有很好的功能布局，社區(qū)公共服務設施變得更為稀缺（見表6）。更有甚者，許多普通老百姓對本村的社區(qū)公共服務設施缺乏認知，也就更談不上享用了。這實際上是社區(qū)公共服務設施資源的閑置和浪費。 表6：社區(qū)組織活動中心平均規(guī)模的城鄉(xiāng)比較（N=5364，25） 比較項 平均每社區(qū) （m2/處） 千人指標 （m2/千人） 2005年全國百城社區(qū)組織活動中心平均規(guī)模 149.1 27.8 2010年樣本農村社區(qū)組織活動中心平均規(guī)模 511 175.2 （4）農村社區(qū)公共服務設施可及性低 農村社區(qū)公共服務設施可及性是指農民享用社區(qū)公共服務設施方便的程度。一般而言，如果農村社區(qū)公共服務設施空間布局合理、服務半徑科學，那么其可及性就高；反之，可及性就低。調查顯示，有37.6%的老百姓認為建設社區(qū)公共服務設施10-15分鐘到達比較合適；有33.5%的被訪者認為5-10分鐘到達社區(qū)公共服務設施場地既方便又經濟；兩項合計超過70%。（見圖3） 但事實上，樣本社區(qū)公共服務設施可及性是不高的。下面的訪談記錄表明了這一點。 L鎮(zhèn)ZC村村民李先生：我們去年建立了新村部，但村部建立在村東頭，我們住在村西邊，我們從家里去一趟辦理事情要將近個把小時，比原來在村支部書記家里辦事還麻煩。 L鎮(zhèn)ZC村支委張先生：我們這個村是個典型的散居村，大大小小的村落又幾十上百個，很多地方就是只有幾戶居住。如果我們下村一趟走訪所有的村民，起碼要一個禮拜以上。 上述訪談記錄反映了南方山區(qū)散居型村落（群）社區(qū)公共服務設施可及性問題。正是由于南方山區(qū)農村社區(qū)居住分散、人口密度低，帶來社區(qū)公共服務設施可獲得性低問題。 總之，樣本農村社區(qū)調查顯示，目前我國散居型農村社區(qū)公共服務設施建設滯后，既存在短缺問題，也存在城鄉(xiāng)失衡和村際失衡問題，還存在功能布局不當、可獲得性低問題，其背后反映的是公平和效率問題，即城鄉(xiāng)之間、示范村與非示范村之間資源配置有失公正；村級活動中心功能布局、社區(qū)公共服務設施空間布局有失效率。 2.散居型農村社區(qū)公共服務設施建設滯后的主要原因 （1）資源配置體制問題 資源配置體制，是指社區(qū)公共服務建設資源在城鄉(xiāng)之間、村際之間的分配關系。資源配置體制涉及如何維護城鄉(xiāng)之間、村際之間資源分配的公平。樣本社區(qū)公共服務設施建設中的資源配置體制問題主要表現為財政投入總量偏少、城鄉(xiāng)失衡、村際失衡等三方面。 ①財政投入總量偏少。農村社區(qū)公共服務設施配置短缺最直接的現實原因是公共財政投入總量偏少。目前，農村社區(qū)公共服務設施建設主要依賴市、區(qū)（縣）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等地方政府的投入，地方政府財政能力強弱決定著公共產品供給的多寡。在財政能力薄弱的農村地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政往往“寅吃卯糧”，因而在農村社區(qū)公共服務設施建設投入上存在預算空缺、投入偏少問題。表7顯示，2010年L鎮(zhèn)財政預算中，除上解支出外，支出最多的是行政人員工資及公用經費，占27.7%，而有關公共服務項目（公共安全、教育、社會保障與就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、城鄉(xiāng)社區(qū)管理事務、農林水及對村級組織補助、人口與計劃生育）的所有開支加總只有26.46%，在這些公共服務項目開支中，沒有社區(qū)公共服務設施建設的直接預算。沒有預算就沒有投入。正是由于農村社區(qū)公共服務設施建設經費投入總量偏少才導致社區(qū)公共服務設施建設滯后。 表7：2010年L鎮(zhèn)財政支出預算 分項預算 金額 （萬元） 百分比 （%） 分項預算 金額 （萬元） 百分比 （%） 行政人員工資及公用經費 715 27.7 公共安全 67 2.6 人大事務 7 0.27 教育 5 0.26 政協(xié)事務 6 0.23 社會保障與就業(yè) 82 3.2 發(fā)展與改革事務 110 4.3 醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè) 63 2.4 財政事務 78 3.0 城鄉(xiāng)社區(qū)管理事務 69 2.6 黨建事業(yè) 40 1.5 農林水及對村級組織補助 292 11.3 人口與計劃生育 107 4.1 工會經費 7 0.27 商貿事務 18 0.7 其他支出 32 1.2 國防 7 0.27 上解支出 880 34.1 下面的訪談記錄也從一個側面反應了社區(qū)公共服務設施建設中政府公共財政投入短缺問題。 Y鎮(zhèn)QH村委會李書記：新農村建設，取消農業(yè)稅后，我們的任務沒有減少還加重的不少，“村村通”、農林水利建設、環(huán)境整治、農民養(yǎng)老補貼等等都要錢。中央的政策是好的，搞農村服務設施建設很有必要，但搞不起，村上沒有資金，最困難的是錢的問題。上面要求搞的項目越多，我們負擔越多、負債越大、心理越不舒服。比如說，2005年以來我們修了2.88公里路，但上面每公里補貼只有15萬，最后因為修路我們就欠債26萬。還有一個問題就是，很多項目中央只給政策，不給錢，中央給政策不給錢的項目我們都搞不起，中央給政策也給錢的項目我們一般都搞了。 ②財政投入城鄉(xiāng)失衡。農村社區(qū)公共服務設施配置的城鄉(xiāng)失衡問題首先是歷史上城市偏向的財政體制引發(fā)的結果。20世紀50年代以來，在城鄉(xiāng)二元結構和城鄉(xiāng)分治的背景下，城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務設施建設出現了城鄉(xiāng)分割的“雙軌投資體制”，城市單位社區(qū)的公共服務設施可以說都是由國家提供，所需資金由國家財政安排，但農村社區(qū)公共服務設施主要采取人民公社為主、政府補助的供給體制?！?20世紀70年代末至21世紀初，農村社區(qū)公共服務由集體供給體制轉向個體供給體制。1978年以來，我國農村實行家庭聯產承包責任制，農戶取代生產隊成為農業(yè)生產主體。1994年開始實施的分稅制改革一方面導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)“承包式財政”的出現；另一方面農村公共服務機構由縣級職能部門“條條管理”轉變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)“塊塊管理”。像L鎮(zhèn)這樣的農業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財政收入來源渠道狹小，尤其是取消農業(yè)稅后其財政更為短缺?！岸倘毙拓斦钡慕Y果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將有限財力投入鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟建設，放棄農村公共服務設施建設。農民出于生產和生活的需要不得不填補中央政府、地方政府在公共產品供給中的缺位，形成公共產品供給的“個體化”。據中國社會科學院“百村經濟社會調查”，目前，只有少數行政村是完整的集體經濟實體，大多數行政村已不是一個完整的集體經濟實體，經濟不發(fā)達和邊緣山區(qū)的行政村只是一個基層行政單位和土地發(fā)包單位，村民委員會甚至連統(tǒng)一灌水排水、統(tǒng)一機種、統(tǒng)一供種、統(tǒng)一植保等便農服務都做不到，更談不上提供便民服務，多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站因財政拮據而解散，邊遠山區(qū)農民多年看不到一場電影，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院是勉強維持。 農村社區(qū)公共服務設施配置的城鄉(xiāng)失衡問題也與當前城鄉(xiāng)有別的社區(qū)公共服務設施建設投入有關。新世紀以來，全國范圍的社區(qū)建設從城市開始，然后延伸到農村，但是國家在社區(qū)公共服務設施建設項目投入上，城鄉(xiāng)差異較大。以社區(qū)老年服務設施建設為例。未富先老是我國老齡化的突出問題，為解決老齡服務問題，使老年人老有所養(yǎng)、老有所學、老有所樂、老有所為，2001年民政部在全國范圍內實施“社區(qū)老年福利服務星光計劃”，在城鄉(xiāng)社區(qū)層面建設老年人服務設施。但這項計劃主要在城市運行，農村社區(qū)很少獲得項目。在我們調研的L鎮(zhèn)和Y鎮(zhèn)25個行政村中，除L鎮(zhèn)有一個擁有60個床位的養(yǎng)老院外，只有一個村依靠集體經濟建立了有8個床位的老年人公寓，而這25個農村社區(qū)60歲以上的老年人有18522人。城鄉(xiāng)政府財政投入失衡帶來的直接后果是城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務設施配置的失衡。 ③財政投入村際失衡。農村社區(qū)公共服務設施建設村級差異與財政投入村際失衡具有顯著的相關性。目前，財政投入村際失衡主要表現在示范村與非示范村財政投入的差異性。示范村與非示范村財政投入失衡問題是目前農村社區(qū)公共服務設施建設的一個突出問題，也是亟帶學術界關注的重要課題。對L鎮(zhèn)和Y鎮(zhèn)示范村與非示范村社區(qū)公共服務設施建設經費投入比較和經費來源部門比較可以看到，不僅經費投入總量上示范村比非示范村要多，而且來源渠道也要豐富。各級政府在示范村LD村、XM村投入的農村社區(qū)建設經費分別為94萬元、104萬元，而非示范村僅有30萬元（見表8）；2009年農村社區(qū)公共服務設施建設經費來源部門中，示范村LD村有大河西先導區(qū)管委會、交通部分、水利部門、農業(yè)部門，示范村XM村有組織部門、市農辦、水利部門、交通部分，非示范村DT村和JH村都只有兩個部門投入（見表9）。 表8：示范村與非示范村農村社區(qū)服務設施建設經費投入狀況比較 社區(qū) 政府投入（萬元） 示范村LD村 94 示范村XM村 104 非示范村ZC村 30 表9：2009年L鎮(zhèn)部分村農村社區(qū)公共服務設施建設經費來源部門 行政村 部門 示范村LD村 大河西先導區(qū)管委會、交通部分、水利部門、農業(yè)部門 示范村XM村 組織部門、市農辦、水利部門、交通部分 非示范村DT村 交通部分、水利部門 非示范村JH村 水利部門、農業(yè)部門 社區(qū)公共服務設施建設經費投入的村際差異帶來的直接后果是示范村與非示范村社區(qū)公共服務設施配置失衡。 （2）資源配置機制問題 資源配置機制，是指社區(qū)公共服務建設資源的運營方式。資源配置機制涉及如何增進資源運行的效率。源于資源的稀缺性，資源配置和運營必須實現效率最大化，最大限度的滿足居民的需求。然而，樣本社區(qū)公共服務設施資源配置規(guī)范性不足、行政化嚴重，即在社區(qū)公共服務設施的實際配置往往不是遵行規(guī)范化的制度，而是人情關系；不是以居民需求為導向，而是以行政需求為導向。 社區(qū)圖書資源配置的人情化取向和行政化取向從一個側面反映了當前農村社區(qū)公共服務設施配置方式的失范問題。 Y鎮(zhèn)XM村李書記：去年我們也建立了圖書室，有幾十平米，開始沒有多少圖書，后來找了鎮(zhèn)領導、區(qū)文化局、科技局才給了幾百冊圖書?！瓍^(qū)文化局、科技局給的圖書并不是每一個村都有，主要靠關系，關系好就有。 Y鎮(zhèn)周主任：上面（政府部門）給的圖書也就那么幾百冊，我們也不是平均分配，一般都是給基礎比較好的村，比如說示范村XM村，我們的示范村是鎮(zhèn)黨委書記親自掛帥的，上面領導去得多、檢查也多，所以一般我們有什么資源都會優(yōu)先配給示范村。 上述訪談記錄顯示了人情關系在農村社區(qū)公共服務資源配置中的重要意義?！罢谊P系”、“跑部門”一定程度上成為村級組織向政府爭取資源的行動邏輯，誰有關系，誰會找關系，誰就能爭取更多的資源。 同時，上述訪談記錄也反映了資源配置的行政取向。資源配置并不是根據農村社區(qū)稟賦的差異、居民的需求來公平配置，而是根據基層政府領導意志來配置。對Y鎮(zhèn)政府領導而言，選擇一個稟賦優(yōu)良的村并打造一個有知名度的“示范村”無疑是一個事關評優(yōu)、升遷的“政績工程”。所以，Y鎮(zhèn)政府不僅采取黨委書記掛帥的制度，而且將一些稀缺資源優(yōu)先配置給示范村XM村。這種不規(guī)范的關系配置、行政取向配置方式運行的結果是貧富不均：稟賦好的村能得到更多的資源、稟賦差的村難以得到些許資源。 總而言之，散居型農村社區(qū)公共服務設施建設滯后的主要原因是資源配置體制和機制失當。這種城鄉(xiāng)有別、村際失衡、方式失范的資源配置體制和機制實際上是一種不公平、也有失效率的制度。因為，這種制度讓一部分人（城市居民、示范村村民）享有公共服務設施的權利，另一部分人（農村居民、非示范村村民）卻很少享受公共服務設施的權利，“這樣就確立了人的兩種截然不同的種類和狀況，并由此會派生出一系列別的種類和狀況，它必然形成人們之間的等級和差異” ；另外，也會導致城鄉(xiāng)居民之間、示范村與非示范村之間村民心理上的失衡，沖蝕政府的合法性基礎。因此，散居型農村社區(qū)公共服務設施建設一體化必須從根本上改變這種有失公正和效率的資源配置體制和機制。 3．基本結論 由于資源配置體制有失公平和資源配置機制效率低，當前我國散居型農村社區(qū)公共服務設施建設滯后，難以滿足小康社會新形勢下農民對公共服務的需求。 （1）散居型農村社區(qū)公共服務設施建設公平問題與效率問題并存 改革開放以來，隨著我國經濟社會的發(fā)展，廣大農村居民的社會需求發(fā)生結構性變化：需求內容已經由個體性需求向公共需求轉變，需求層次已經由生存型需求向發(fā)展型需求轉變。但是，農村社區(qū)公共服務設施既存在公平問題（總體配置短缺、城鄉(xiāng)失衡、村際失衡）也存在效率問題（村級組織活動中心功能布局失當問題、農村社區(qū)公共服務設施可及性低）。 （2）散居型農村社區(qū)公共服務設施建設滯后源于資源配置體制和機制缺陷 影響農村社區(qū)公共服務設施建設滯后的原因有很多，是多因一果，但核心因素是資源配置體制和機制缺陷問題。從歷史層面上看，農村社區(qū)公共服務設施建設滯后源于城鄉(xiāng)分割的雙軌投資體制；從現實層面上看，財政投入總量偏少、財政投入城鄉(xiāng)失衡、財政投入村際失衡的資源配置體制以及人情化取向和政府供給導向的資源配置機制是農村社區(qū)公共服務設施建設滯后的重要因素。歷史和現實層面上的資源配置體制和機制讓一部分人（城市居民、示范村村民）享有公共服務設施的權利，另一部分人（農村居民、非示范村村民）卻很少享受公共服務設施的權利，因而都是一種不公平、有失效率的制度。 四、對策建議 我們認為，散居型農村社區(qū)公共服務設施建設既要在遵循公共生產普適性規(guī)律基礎上，結合散居型社區(qū)特點堅持公平共享、需求導向、分類配置、多元合作等原則；又要在這些基本原則指導下優(yōu)化公共財政投入體制和建立健全項目規(guī)劃的協(xié)商機制、項目資金的籌措機制、項目建設的協(xié)作機制。 1．散居型農村社區(qū)公共服務設施建設的基本原則 （1）公平共享原則 追求社會公平是人類永恒的主題。維護社會公平，讓城鄉(xiāng)群眾共享改革發(fā)展成果是黨和政府的基本目標。散居型農村社區(qū)公共服務設施在城鄉(xiāng)之間、村際之間配置的非均等狀態(tài)顯然是有失社會公平的。因而，散居型農村社區(qū)公共服務設施首先要堅持公平共享原則，在建設起點上確保地位平等，在建設成效上實現結果相當。所謂地位平等，要求打破社區(qū)公共設施資源要素按照身份（戶籍制度）供給和分別配置的模式，不能區(qū)別對待，對所有的社區(qū)居民（無論是身處城市還是居住在農村，無論是身處中心村還是居住在偏遠山村）一視同仁，實行國民待遇。所謂結果相當，就是要做到所有的社區(qū)居民對公共服務基本滿意，結果大體相當。需要明確的是，社區(qū)公共服務設施建設的一體化，不是城鄉(xiāng)、村際同質化，更不是絕對平均主義，必須承認城鄉(xiāng)差別和村際差異。 （2）需求導向原則 從很大程度上看，目前農村社區(qū)公共服務設施配置的導向是以政府供給為主。不少學者認為正是這種政府主導型供給體制導致公共產品供給中關乎農民生產生活和農村、農民持續(xù)發(fā)展的公共產品供給短缺，而關乎政績利益的公共產品供給過剩 。農村公共產品政府供給導向的體制掩蓋了農民實際需求和利益。因此，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進程中，推進散居型農村社區(qū)公共服務設施建設就必須改革政府主導公共產品供給導向，而必須以農民需求為導向。那么，什么是農民需求導向？我們認為，農民需求導向，就是指以農民公共需求位序結構為出發(fā)點和歸宿點配置農村社區(qū)公共服務設施，而不是以政府官員政績工程需求為中心建設農村社區(qū)公共服務設施。換言之，農民需求導向的農村社區(qū)公共服務設施配置理念，意味著農民需求將成為有限的資源配置環(huán)境中決定配置何種服務設施、配置多少服務設施、如何配置這些服務設施、先配置什么后配置什么、用何種程序和形式進行配置以及判斷社區(qū)公共服務設施建設效率和公平性的最終依據。 （3）分類配置原則 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視野下農村社區(qū)公共服務設施建設涉及三個類型化的具體問題：一是如何根據農民不同利益群體的需求配置社區(qū)公共服務設施；二是如何根據農村類型的不同配置社區(qū)公共服務設施；三是如何根據農村社區(qū)公共產品（社區(qū)公共服務設施）屬性的不同進行配置。社區(qū)公共服務設施建設要求堅持分類配置的原則，正確處理這三個問題。 根據散居型農村社區(qū)的實際特點，綜合利益群體和公共產品的屬性差異，社區(qū)公共服務設施配置既要分類選擇實施單元，又要考慮公共產品的可及性。 參考城市社區(qū)公共服務設施規(guī)劃經驗，我們認為，散居型農村社區(qū)公共服務設施應實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村、服務（管理）片 三級分類配置（見表10）。 表10：散居型農村社區(qū)公共服務設施分類配置 實施單元 社區(qū)公共服務設施項目 鄉(xiāng)鎮(zhèn) 養(yǎng)老院、老年公寓 再就業(yè)培訓中心 醫(yī)院、衛(wèi)生院 行政村 社區(qū)組織辦公用房 警務室 社區(qū)保障室 計生服務站 殘疾人康復中心 圖書室 物業(yè)服務站 服務（管理）片 室內活動場所 老年活動中心 青少年活動中心 需要說明的是：之所以選擇在鎮(zhèn)一級配置再就業(yè)培訓中心，在于農民尤其是常年外出務工的農民對就業(yè)培訓有著強烈的需求而該服務設施非常短缺；之所以選擇在村一級配置殘疾人康復中心，既源于對弱勢群體的關懷，也根于公共產品供給效率考量，樣本農村社區(qū)平均每村殘疾人約為41人；之所以在服務片一級規(guī)劃老年活動中心和青少年活動中心，既源于對特殊群體的關懷，也根于公共產品供給公平和效率考量，樣本農村社區(qū)平均每村老年人和青少年分別為740人、530人，如果在村一級配置公共產品服務，其服務半徑不免過大、可及性低。 （4）多元供給原則 從經濟學的角度看，農村社區(qū)公共服務設施不屬于私人物品，而是屬于公共物品的范疇,具有消費上的非排它性和非競爭性。那么是否意味著農村社區(qū)公共服務設施都由政府獨立供給，農民免費使用呢？顯然不是的，現代社會的脆弱性和公共事務的廣泛性使得政府沒有能力來承擔并供給全部的公共物品。所以，散居型農村社區(qū)公共服務設施建設應堅持多元供給原則。包括投資主體的多元化，除政府外，充分發(fā)揮企業(yè)、社會在農村社區(qū)公共服務設施建設中的融資功能；運作主體的多元化，將“掌舵”與“劃槳”分開，政府不必然既是投資主體也是建設、運營主體，社會組織可能不是投資主體但扮演建設、運營者角色。 2．加強散居型農村社區(qū)公共服務設施建設的建議 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視野下農村社區(qū)公共服務設施建設在理念上應堅持公平共享、需求導向、分類配置和多元供給原則，在實際操作中則應著力優(yōu)化公共財政投入體制和建立健全項目規(guī)劃的協(xié)商機制、項目資金的籌措機制、項目建設的協(xié)作機制。 （1）優(yōu)化社區(qū)公共服務設施建設的財政投入體制 毋庸諱言，農村社區(qū)公共服務設施建設屬于公共財政支持的范疇。如前所述，農村社區(qū)公共服務設施建設在城鄉(xiāng)之間、村際之間配置的非均等狀態(tài)，很大程度上是由于公共財政投入失衡，這既包括中央和地方財政投入的失衡，也包括公共財政在投資項目上的失衡，還包括財政預算資金比例分配上的失衡。 根據公平共享原則，我們認為，社區(qū)公共服務設施建設應優(yōu)化公共財政投入體制。首先，提高中央財政對農村社區(qū)公共服務設施建設的整體投入比例。社區(qū)公共服務設施是全體居民共享性的基礎服務物品，是每個城鄉(xiāng)社區(qū)居民生存和發(fā)展的基本需求，很大程度上屬于中央財政的投入范疇。因此，中央財政不僅應該承擔社區(qū)公共服務設施建設的義務，而且還要提高其投入比例，并在具體實踐中，結合財稅制度逐步形成中央和地方財政分擔的比例規(guī)范。 其次，提高地方財政對社區(qū)公共服務設施建設的整體投入比例。農村社區(qū)公共服務設施建設應該納入省、市、區(qū)財政年度預算，形成社區(qū)公共服務設施建設財政投入的預算比例規(guī)范，并根據地方經濟和社會發(fā)展的實際，逐年提高其在整體財政預算中的比例。 第三，合理投放社區(qū)公共服務設施建設資金。社會物質資源是稀缺的。在增加農村社區(qū)公共服務設施投入的同時，應合理投放建設資金。針對散居型農村社區(qū)公共服務設施配置現狀，我們認為，資金投入應該用于解決其最基本、最現實和最迫切的問題。對財政較為困難的農業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及集體經濟薄弱的農村，政府要采取傾斜性的扶貧政策，加大財政扶貧力度。如果沒有公共財政的“扶貧”，窮財政地區(qū)的農村社區(qū)公共服務設施建設要么難以建設，要么出現籌資的“縱向到底式轉嫁”：從政府轉嫁到鄉(xiāng)村，從鄉(xiāng)村轉嫁到村民，加重農民的負擔，消弱農民對黨和政府的認同。此外，還應增加公共財政對社區(qū)公共服務設施薄弱項目的投入比例。 農村社區(qū)公共服務設施建設問題上，公共財政投入體制的優(yōu)化旨在實現財政資源配置的公平，使農村社區(qū)居民與城市社區(qū)居民一樣能共享改革的成果。然而，相對于日益增長的公共需求而言，公共財政短缺是常態(tài)的，如何將有限的財政資源獲取最大的社會利益則需要進一步完善資源配置機制。 （2）完善農村社區(qū)公共服務項目規(guī)劃的協(xié)商機制 為實現財政資源使用效率最大化，農村社區(qū)公共服務設施建設需要解決項目的合理規(guī)劃問題。計劃經濟時期乃至當前農村社區(qū)公共服務設施建設規(guī)劃機制主要是政府自上而下進行規(guī)劃。調查中，當問及“農村社區(qū)公共服務設施建設項目規(guī)劃是否與相關農民協(xié)商？”無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導還是村干部都表示“政府一手規(guī)劃”。顯然，這種傳統(tǒng)的規(guī)劃和供給機制難免脫離農民的實際需求。 根據需求導向原則，我們認為，農村社區(qū)公共服務設施項目規(guī)劃應建立一套“自下而上上下互動”的協(xié)商機制。這種協(xié)商規(guī)劃機制包括項目運作程序和項目量化方式兩個方面。 第一，嚴格規(guī)范項目運作程序 項目運作的基本程序涵蓋項目運作全過程，具體包括申報程序、審批程序、招投標程序、驗收程序，使項目運作規(guī)范化。 項目申報：各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）結合本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）實際情況提出擬建公共服務設施的農村社區(qū)；社區(qū)及其所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）根據政府相關文件和本社區(qū)實際可投入資金情況，制定實施方案（包括項目及其數量和質量標準）；公示實施方案，征求村民意見；盡量滿足村民群眾的需要，并將修改后的方案上報農村社區(qū)建設主管部門。 項目審核：農村社區(qū)建設主管部門審核上報方案，各職能部門對方案中涉及本部門的具體項目要提出明確實施意見；在綜合各職能部門意見的基礎上，農村社區(qū)建設主管部門根據區(qū)（縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）年度資金安排情況，綜合平衡全區(qū)（縣）實施方案，對批準實施的項目，區(qū)（縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政先撥付部分資金；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）將本區(qū)（縣）審批的建設方案報區(qū)（縣）農村社區(qū)建設主管部門備案。 項目招投標：方案批準實施后，按相關法律，建設項目要由區(qū)（縣）政府采購中心統(tǒng)一進行招投標，確保價格合理、質量到位。 項目驗收：工程實施完畢后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村先進行自查和完善；村委會向群眾公示自查結果，征求村民意見；在村民群眾基本滿意的基礎上，各區(qū)（縣）農村社區(qū)建設主管部門通過多方形式的調查（特別是問卷調查）和面對面溝通進行檢查驗收；各區(qū)（縣）審計局對項目資金投入、使用情況進行審計。 第二，科學確定項目量化方式 散居型農村社區(qū)公共服務設施規(guī)劃必須考量的一個重要問題是：社區(qū)稟賦千差萬別、農民個體需求各異，不同的農村社區(qū)其公共服務設施建設項目也不盡相同。因而，農村社區(qū)公共服務設施建設要做到符合農村實際尤其是符合農民的公共需求就必須采取科學的項目量化方式，明確各村建設項目的數量、質量標準。我們認為，農村社區(qū)公共服務設施項目量化方式可以引入居民論壇、社區(qū)聽證制度。居民論壇、社區(qū)聽證目前已在全國諸多城市成功運作，較好的解決了政府公共產品供給與社區(qū)居民需求不一致的問題。在農村社區(qū)公共服務設施規(guī)劃中，采取居民論壇、社區(qū)聽證制度，各級政府、村委會、村民等各種利益相關者之間面對面協(xié)商，既能協(xié)商確定公共需求數量和質量標準又能有效避免村民隱藏需求或夸大需求的問題。 （3）健全農村社區(qū)公共服務設施資金的籌措機制 在農村社區(qū)公共服務設施建設問題上，相對于日益增長的公共需求而言，公共財政短缺是常態(tài)的，因而農村社區(qū)公共服務設施建設不能僅僅依賴政府投入，而應積極發(fā)揮企業(yè)組織、社會組織在農村社區(qū)公共服務設施建設中的作用，健全農村社區(qū)公共服務設施資金的籌措機制。 根據分類配置原則，健全農村社區(qū)公共服務設施資金的籌措機制必須明確細分服務設施類型，明確政府投資主體地位。在諸多服務設施中，哪些必須由政府承擔籌資責任，哪些可以采用民間融資的方式，這是應明確的問題。我們認為，政府在村組織辦公用房、文化站和圖書室、室內活動場所、室外活動場所、社保服務站、計生服務站、治安室、警務室、信息服務站、物業(yè)服務站、小學等建設項目上應承擔投資責任，而診所、衛(wèi)生室、醫(yī)院、衛(wèi)生院、養(yǎng)老院、托老所、幼兒園、托兒所、再就業(yè)培訓中心則可以采取民間融資、政府監(jiān)管的方式（見表11）。 表11：農村社區(qū)公共服務設施投資主體劃分 投資主體 服務設施 政府 村組織辦公用房 文化站和圖書室 室內活動場所 室外活動場所 社保服務站 計生服務站 治安室、警務室 信息服務站 物業(yè)服務站 小學 民間 診所、衛(wèi)生室 醫(yī)院、衛(wèi)生院 養(yǎng)老院、托老所 幼兒園、托兒所 再就業(yè)培訓中心 （4）構建農村社區(qū)公共服務設施建設的協(xié)作機制 政府在諸如村組織辦公用房、室內活動室、社會保障室等諸多社區(qū)公共服務設施項目中扮演投資主體的角色，那么是否意味著這些設施必須由政府直接生產呢？我們認為，應該根據新公共服務理念，堅持多元供給原則，將社區(qū)公共服務設施建設的兩類角色“安排者”與“生產者”分開，同時建立這兩種角色的協(xié)作機制。在社區(qū)公共服務設施建設中，政府應該是“安排者”，其主要的角色是籌資、監(jiān)管、制定政策等；社會組織（企業(yè)組織、民間組織、事業(yè)單位等）可以承擔“生產者”角色。農村社區(qū)公共服務設施建設的協(xié)作機制的構建是政府職能轉變和社會組織培育的重要措施，也有利于降低農村社區(qū)公共服務設施建設成本。 個案：長沙市岳麓區(qū)蓮花鎮(zhèn)龍洞村“農家學舍”留守兒童關懷項目。該項目是長沙市岳麓區(qū)禾湘文教促進會首創(chuàng)的農村基層公共文化服務活動機構。2008年，該項目在龍洞村先期試點，2009年4月榮獲“天使助學行動”一百萬元獎勵資助，現設有四個教學點。從項目啟動和運轉來看，“農家學舍”留守兒童關懷項目實際上是政府與社區(qū)自治組織、社會民間協(xié)作的產物。政府扮演的角色是“掌舵”，區(qū)政府和蓮花鎮(zhèn)給予政策支持，許可禾湘文教促進會成立并進行年檢；村委會扮演的角色是“支持”，在教學場所和教學設施方面村委會給予強力支持；禾湘文教促進會具體運作該項目，施教留守兒童。正是由于政府、村級組織、民間組織的通力協(xié)作，該項目取得了巨大的成效：“農家學舍”志愿者隊伍發(fā)展到400余人，駐點服務3個村，開設教學及管理站點6個，直接服務對象達到1萬余人次。 個案是一個散居型農村社區(qū)文化類公共服務項目，該項目并沒有采用政府直接投資興建農村社區(qū)文化服務設施的方式，而是采取支持民間組織租用村民舊舍提供服務的方式，是農村社區(qū)公共服務設施建設協(xié)作機制的一個成功范例，值得推廣。 總而言之，農村社區(qū)公共服務設施是農村社區(qū)公共服務的硬件體系，是政府開展公共管理和提供公共服務的基礎平臺。改革開放以來，隨著我國經濟社會的發(fā)展，廣大農村社區(qū)居民的社會需求出現多元化和集合化特征，但是源于資源配置體制和機制失當，散居型農村社區(qū)公共服務設施既存在公平問題又存在效率問題。實現社區(qū)公共服務設施建設一體化，在理念上應堅持公平共享、需求導向、分類配置和多元供給四項基本原則，在實際操作中則應著力優(yōu)化公共財政投入體制和建立健全項目規(guī)劃的協(xié)商機制、項目資金的籌措機制、項目建設的協(xié)作機制。當然，農村社區(qū)公共服務設施建設僅僅是散居型農村社區(qū)公共服務的一個基礎層面。要建構農村社區(qū)公共服務體系，還必須深入研究農村社區(qū)公共服務體系的“軟件系統(tǒng)”，包括服務項目、服務人才等層面，這是我們今后研究的方向。 參考文獻 1.陸學藝：《三農新論——當前中國農業(yè)、農村、農民問題研究》，社會科學文獻出版社，2005年； 2.中國（海南）改革發(fā)展研究院:《基本公共服務均等化：新農村建設重中之重》，中國經濟出版社，2007年； 3.周琳瑯:《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展:理論與實踐》，中國經濟出版社，2005年； 4.景天魁等:《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展》，黑龍江人民出版社，2006年； 5.賀雪峰:《鄉(xiāng)村的前途—新農村建設與中國道路》，山東人民出版社，2007年； 6.詹成付、王景新：《中國農村社區(qū)服務體系建設研究》，中國社會科學出版社，2008； 7.孫輝：《城市公共物品供給中的政府與第三部門合作關系》，同濟大學出版社，2010； 8.陳偉東、孔娜娜:《社區(qū)分類管理:城鄉(xiāng)比較與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌》，載《社會主義研究》，2008年第2期； 9.胡洪曙：《農村公共產品供給體制的歷史演變及對比研究》，載《中南財政政法大學學報》，2007年第2期； 10.李薇：《社區(qū)公共服務設施規(guī)劃建設研究——以北京市為例》，《北京社會科學》，2010年第6期； 11.韋江綠：《正義視角下的城鄉(xiāng)基本公共服務設施均等化》，載《城市規(guī)劃》，2011年第1期； 12.龔麗麗、張大維：《社區(qū)公共服務設施區(qū)域配置差異分析及均等化對策》，載《江漢論壇》，2009年第2期； 13.[美]約翰?羅爾斯:《正義論》，中國社會科學版社，1988年； 14.[法]皮埃爾?勒魯：《論平等》，商務印書館，2005年； 15.[美]埃莉諾?奧斯特羅姆等：《公共服務的制度建構》，三聯書店，2000年； 16.[美]E?S?薩瓦斯：《民營化與公私部門把的伙伴關系》，中國人民大學出版社，2002年。
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作品專業(yè)信息
撰寫目的和基本思路
- 秉承“宏觀著眼、微觀入手”的實證研究原則，以湘中25個行政村為研究對象，細致描述散居型農村社區(qū)公共服務設施建設存在的公平和效率問題，深入分析其背后的體制機制原因，從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村際均衡角度重點探討散居型農村社區(qū)公共服務設施建設的對策建議；為我國社會主義新農村建設、城鄉(xiāng)社會協(xié)調發(fā)展和黨的執(zhí)政地位的鞏固提供理論上的啟示，為“十二五”期間推進我省乃至我國農村社區(qū)公共服務設施的建設提供可供參考的對策建議。
科學性、先進性及獨特之處
- 第一，聚焦南方山區(qū)散居型農村社區(qū)公共服務設施建設問題，研究對象具有創(chuàng)新性。 第二，提出完善散居型農村社區(qū)公共服務設施建設的“四一三工程”，研究觀點具有創(chuàng)新性。 第三，采用實地觀察、深度訪談、問卷調查等方法，研究方法具有創(chuàng)新性。 第四，注重公共管理、政治學、社會學和規(guī)劃學等多學科交叉研究，研究視角具有創(chuàng)新性。
應用價值和現實意義
- 通過實證研究和理論分析，深入研究散居型農村社區(qū)公共服務設施短缺問題、體制機制原因并提出對策建議，既有利于貫徹落實科學發(fā)展觀，堅持以人為本，讓廣大農民共享改革發(fā)展的成果，促進社會和諧發(fā)展；也有利于提高我省農村公共服務水平，為我省乃至我國新農村建設特別是農村社區(qū)公共服務設施建設和“十二五”發(fā)展提供對策建議。
作品摘要
- 農村社區(qū)公共服務設施是政府開展公共管理和提供公共服務的基礎平臺。基于湖南中部地區(qū)25個散居型農村社區(qū)的實證研究，發(fā)現當前我國散居型農村社區(qū)公共服務設施建設存在供給短缺、配置失衡、布局失當和可及性低問題，其主要原因在于資源配置體制和資源配置機制失當。資源配置體制失當主要體現為財政投入總量偏少、城鄉(xiāng)失衡、村際失衡等三方面。資源配置機制失當主要體現在規(guī)范性不足、行政化嚴重，即在社區(qū)公共服務設施的實際配置往往不是遵行規(guī)范化的制度，而是人情關系；不是以居民需求為導向，而是以行政需求為導向。造成資源配置既有失公平也影響效率。散居型農村社區(qū)公共服務設施建設要在遵循公共生產普適性規(guī)律基礎上，結合散居型農村社區(qū)特點，實施“四一三工程”，即堅持公平共享、需求導向、分類配置、多元合作等四項原則，優(yōu)化公共財政投入這一大體制，建立健全項目規(guī)劃的協(xié)商機制、項目資金的籌措機制、項目建設的協(xié)作機制等四項機制。
獲獎情況及評定結果
- 該作品前期成果《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視域下散居型農村社區(qū)公共服務設施建設對策研究——以南方山區(qū)散居型農村社區(qū)為個案》被《<毛澤東思想和中國特色社會主義理論體系概論>實踐性教學研究》一書選入，列入調查研究篇，該書已于2010年11月在湖南師范大學出版社出版。 《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的農村社區(qū)公共服務設施建設探析》于2010年12月榮獲湖南師范大學第二屆 “挑戰(zhàn)杯”課外學術科技作品競賽一等獎。
參考文獻
- 1.中國（海南）改革發(fā)展研究院:《基本公共服務均等化》，中國經濟出版社，2007年； 2.景天魁等:《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展》，黑龍江人民出版社，2006年； 3.詹成付、王景新：《中國農村社區(qū)服務體系建設研究》，中國社會科學出版社，2008； 4.孫輝：《城市公共物品供給中的政府與第三部門合作關系》，同濟大學出版社，2010； 5.韋江綠：《正義視角下的城鄉(xiāng)基本公共服務設施均等化》，載《城市規(guī)劃》，2011年第1期； 6.龔麗麗、張大維：《社區(qū)公共服務設施區(qū)域配置差異分析及均等化對策》，載《江漢論壇》，2009年第2期； 7.[美]約翰?羅爾斯:《正義論》，中國社會科學版社，1988年； 8.[美]E?S?薩瓦斯：《民營化與公私部門把的伙伴關系》，中國人民大學出版社，2002年。
調查方式
- 主要采取偶遇抽樣方法發(fā)放農民需求調查問卷589份、向25個行政村發(fā)放基礎數據統(tǒng)計表、實地觀察農村社區(qū)公共服務設施建設情況、向調查單位索取資料、廣泛走訪鎮(zhèn)領導、村干部、村民等調查方式。
同類課題研究水平概述
- 國外學界關于社區(qū)公共服務設施建設的研究較為豐富，從1912年戴蒙德提出“鄰里單位”的概念到1930年代鄰里單位社區(qū)規(guī)劃思想在美國誕生再到1990年代“新城市主義”的提出，許多學者涉足了這一研究領域，他們一般都將這種研究置于城鄉(xiāng)規(guī)劃和社區(qū)規(guī)劃的范疇之中，形成了相對獨立的研究體系，并取得了大量研究成果（陳眉舞、張京詳、曹榮林，2004；姜勁松、林炳耀，2004；李強，2006；等等）。就國內相關研究現狀而言，20世紀90年代以來，尤其是十六大提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展”以來，農村社區(qū)公共服務設施建設逐漸成為學術研究的重要領域。國內學術界對社區(qū)公共服務設施建設的研究也取得了較為豐碩的成果。不少學者從建筑學、社會學、管理學等學科融合的角度研究社區(qū)公共服務設施建設的優(yōu)化問題（胡偉，2001；錢偉，2004；于文波，2005；等等）； 任遠（2001）、蘇乾、（2002）應聯行（2004）、等學者采用個案方式研究我國城市社區(qū)公共服務設施配置問題，倡導以實際需求來規(guī)劃城市居住區(qū)或社區(qū)公共服務設施并提出了相應的對策建議；胡偉（2001）、陳靜敏（2002）等學者重點研究了社區(qū)公共服務設施建設與城市公共設施建設的異同，強調二者間的雙向互動、兼容融合；湖北城市社區(qū)建設研究中心（2008）結合建設部《城市居住區(qū)規(guī)劃設計規(guī)范》以及上海、北京、武漢等城市經驗，提出城市社區(qū)服務設施規(guī)劃指標建議。 總的來看，國內外學術界開展的上述研究為學術增長和實踐發(fā)展作出了積極貢獻，但也存在著一些不足：在研究對象上，相關研究主要聚焦于城市，較少關注農村社區(qū)公共服務設施建設，尤其是缺乏針對南方山區(qū)散居型農村社區(qū)公共服務設施建設的研究；在研究方法上，既有研究大多停留于理論層面，較少結合農村社區(qū)公共需求和服務設施配置現狀開展實證研究；在研究視角上，這些研究缺乏從公共管理、政治學、社會學和規(guī)劃學相結合的角度來研究散居型農村社區(qū)公共服務設施建設。
